预算法四审稿：地方发债渠道收紧

预算法修正案草案四审稿正在十二届全国人大常委会第十次会议审议当中。外界普遍认为，这次会议上最终通过的可能性很大。

对于地方债，四审稿明确指出只有省级政府，在国务院批准的限额内，通过发行地方政府债券举债，其他地方政府及部门不得以任何方式举债。但是，四审稿相比三审稿增加了例外规定，允许在预算执行中增列赤字。

多位接受21世纪经济报道采访的财税专家认为，新预算法通过后，政府将不能通过银行贷款、信托等方式举债，为数众多的政府投融资平台也将受到影响。

国家行政学院经济学部教授冯俏彬对21世纪经济报道记者表示，预算法对地方债务的规定重点在厘清政府与政府融资平台的边界，把两者现在“父与子”的关系，变成平等的关系。未来政府举债只能发行政府债券，而政府投融资平台则变成市场主体，按市场规律运作。

地方举债权反复

对于地方政府是否能举债，在财税法学界争议巨大。这也影响到预算法修订进程，在前几次审议中，一度出现反复。

1994年通过的现行预算法规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

但是，2008年国际金融危机爆发后，地方政府为拉动经济增长，实施积极的财政政策，资金需求巨大。2009年，全国人大开始审议国务院代地方发债的方案。当年，财政代理地方发行了2000亿债券，纳入地方预算管理。

但中央政府代地方发债使用者和借债方不对称，存在风险。而且，地方政府融资平台迅速膨胀，2011年6月份，审计署对地方政府性债务的报告首次发布，截止到2010年底全国地方政府性债务余额达到10.7万亿元。因此，要求给地方发债“开口子”的呼声越来越强烈。

2011年12月，预算法修订的初审稿递交给人大常委会审议，初审稿赋予地方政府举债的权力。

当年，部分省市首次试点自主发行地方政府债券，相比由中央政府代发，地方的自主权更大，但发债额度仍然由中央政府控制。

但争议并没有平息。相对保守的一方认为若赋予地方举债权，地方债务的规模将难以控制。

这在2012年6月份上会的二审稿中得以体现，二审稿恢复了现行预算法的规定，明确指出地方政府“不列赤字”，“不得发行地方政府债券”。

2013年底，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对于地方债有如下表述：“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”，要“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”。

事情又出现转机。为贯彻上述决定精神，今年4月份上会的三审稿再次给地方发债开口子，但用语谨慎：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的一般公共预算中必须的建设投资的部分资金，可在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”。

四审稿基本延续了三审稿的规定，而且没有再公开征求意见。这说明此前的分歧可能已经得到解决。

8月25日，预算法修正案四审上会之日，全国人大法律委员会副主任委员安建表示，三审稿已经对地方政府债务管理作出了比较严格的规范，建议在此基础上，为与中央批准的财税体制改革总体方案做好衔接，对相关规定进一步完善。

四审稿新变化

相比三审稿，四审稿对地方举债的规定多出了半句话——“除本法另有规定外”，这引起了外界的关注。

这个例外条款体现在预算执行环节，四审稿规定：省级政府一般公共预算年度执行中出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，省政府报本级人代会或其常委会批准，可以增列赤字，报国务院财政部门备案，并应当在下一年度预算中予以弥补。

冯俏彬表示，此处的增列赤字，跟政府举债并不是同一回事。这是个资金管理的问题，年度预算执行中，在某个时点上预算支出进度快于收入进度，并不是什么稀奇的事情，可以有很多方式加以解决，如中央国库和地方国库之间可以进行资金的调度。

财政部财政科学研究所副所长刘尚希对21世纪经济报道记者表示，地方预算不列赤字，是不允许“赤字预算”，预算编制要量入为出、收支平衡，但这个平衡不是追求每年都平衡，而是跨年度平衡。“增列赤字”，是承认“预算赤字”，但第二年要补上。

在十八届三中全会的决定中也提出了“建立跨年度预算平衡机制”的要求。

目前的四审稿对地方举债权的规定，由中央控制额度。对此，财税学界仍有争议。一些专家认为，仍由中央控制额度，使得中央在某种程度上承担一定连带责任。但也有很多业内人士认为，通过额度控制，是目前比较合适的方法。

中国人民大学法学院教授朱大旗则认为，目前举债主体中，市、县级政府债务占大多数，但举债主体却仅限于省级政府，仍然存在一定的不匹配。

融资平台何去何从？

相比于预算法对地方政府发行债券的规定，外界更关注的是四审稿对地方融资平台的影响。

今年，国务院转发的《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》中，明确指出要开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。对地方政府债务实行限额控制，分类纳入预算管理。

8月27日，楼继伟在十二届全国人大常委会第十次会议上作《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》再次强调，将地方政府性债务分类纳入预算管理，建立债务风险预警及应急处置机制。

但对于地方债，尤其是融资平台所举借的地方债如何纳入预算管理，目前方案并不明晰。

据2013年全国债务审计报告，存量债务中，政府性债务的举借主体包括政府部门和机构、融资平台公司、事业单位、国有独资或控股企业等。其中，政府负有偿还责任的债务中，举债规模最大的一个主体就是融资平台公司，共举债4.07万亿，占比达37%。2013年国家审计署审计的融资平台公司达到7170个。

对于存量债务，楼继伟在这次会议上还提出，对高成本融资的存量债务，允许地方申请发行地方政府债券置换，降低利息负担，优化期限结构。

中国财税法学会会长、北京大学法学院教授刘剑文对21世纪经济报道记者表示，四审稿明确规定地方政府举债，只有一种方式，那就是发行地方政府债券。预算法对地方政府举债实行了非常严格的规定。

对于举债方式，据2013年全国债务审计报告，银行贷款、BT、发行债券是政府负有偿还责任债务的主要来源，分别为55252.45亿元、12146.30亿元和11658.67 亿元。

朱大旗表示，不允许地方政府以发行债券以外的方式融资，为的是隔离财政风险和金融风险。现在政府债务大量来自银行贷款，借款期限又短，很容易造成风险的交叉感染。通过发行债券的方式，比较规范，也相对公开透明。

刘剑文认为，新预算法生效后，现在的银行贷款、政府投融资平台等都是不合规的举债方式。未来，政府投融资平台该清理的要清理。

其实，对于政府投融资平台公司的清理工作一直在进行。2010年国务院下发《关于加强地方政府融资平台管理有关问题的通知》中，曾明确表示，要对融资平台公司分类管理、区别对待。并且要求，以主要依靠财政资金偿还债务的平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理。

朱大旗表示，融资平台要区别对待，那些按市场化运作，有正常盈利的，就变成普通企业；有些完全是政府越位，涉足竞争性行业的，应该被清理掉。

冯俏彬指出，未来，政府和融资平台公司应该是平等的关系，政府自己主导的投资，需要资金的，只能通过发行债券；政府也可以发包，交给投融资公司，或其他市场主体。（编辑 谭翊飞 张凡 申剑丽）

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