“破解立案难和执行难的痼疾”

十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》）提出，要优化司法职权配置。其中，在立案制度方面，《决定》要求改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权；在司法体制方面，《决定》要求完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。

“这两项改革有望解决长期以来在司法实践中存在的立案难和执行难的问题。”中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心副主任汤维建在接受21世纪经济报道记者专访时表示，其中审判权与执行权需要进行彻底分离，从过去的工作机制上的分离变成司法体制上的分离，这样才能解决执行难的痼疾。

登记制有利于当事人进入法院大门

《21世纪》：《决定》提出变立案审查制为立案登记制，这项改革有何意义？

汤维建：法院的立案这个环节非常重要和关键，它是一张进入法院大门的“门票”，没有这张“门票”，当事人无法跨入法院的大门，当事人的诉权就无法实现，当事人的合法权益就不能受到法律保护。许多当事人就在这个立案环节无法过关，这就造成了“起诉难”。

通过立案登记制取代立案审查制是一剂破解“起诉难”的妙方。和立案审查制相比，立案登记制更有利于当事人进入法院大门，几乎所有的案件原则上都可以畅通无阻地进入法院；只有那些明显不符合起诉要求的案件，比如原、被告姓名不详或缺失，诉讼代理人的手续不全等，法院才能拒绝登记。法院拒绝登记的，要载明拒绝登记的事由，并要给相关当事人以相应的救济权，防止立案难变为登记难。如果登记还难，那只有通过向上级法院反映或者向检察院申请监督加以解决。

《21世纪》：立案登记制如何避免出现“滥诉”、“虚假诉讼”和“恶意诉讼”等问题？

汤维建：实行立案登记制，可能会鱼龙混杂，使有些本不该起诉的当事人找到了到法院无理取闹的“入场券”。这种情况是会有发生的，但是，一方面，要看到这种情况毕竟很少；另一方面，如果查明情况，确属恶意诉讼、无理取闹的诉讼，法律可以根据情节进行处理，让滥用诉权者付出代价。一个是诉权的保障，一个是诉权的滥用，这是两个问题，不能因为存在诉权的滥用现象及可能，就因噎废食。

审判权与执行权应在司法体制上彻底分离

《21世纪》：《决定》要求进行“审判权和执行权相分离的体制改革试点”。如何理解这一试点？

汤维建：这是一种新提法。以前我们一直提的审判权和执行权相分离，是在法院内部进行“二权”运行机制上的分离，这种运行机制上的分离，具体来说将传统的执行庭在法院内部升级为比审判庭高半级的执行局，执行局接受本院院长和上级法院执行局的双重领导。

经过多年改革，法院内部的审判权与执行权开始有了相对的分离，这种改革具有一定的理论创新和探索意义，但这种分离依然不彻底，或者说，只是表面上的分离，而不是实质上的分离。

实质上的分离是指审判权和执行权在司法体制意义上的分离，这就是现在我们需要试点的内容。

所谓审判权和执行权在体制上的分离，指的就是由不同的国家机构分别在不同的体制上行使审判权和执行权，审判权的行使形成了审判权的体制，执行权的行使形成了执行权的体制，这两种体制应当分离，而不是像现在这样合一。

现在的审判权和执行权在体制上是合一的，都合在人民法院这个体制上。实践证明，这种将审判权和执行权合在人民法院来行使的体制是存在缺陷的。

这种根本的缺陷就表现在两个方面：首先是从理论层面来看，审判权和执行权是性质完全不同的两种权力，审判权是司法权，执行权是司法行政权，将执行权交由法院行使实属司法职权配置错位。《宪法》规定人民法院是国家的审判机关，而不是国家的执行机关，由审判机关按照审判权的标准和理念去行使执行权，必然导致执行体制的扭曲；从实践层面来看，内置于法院系统内部的执行机构，由于缺少专业的执行队伍和当事人无法对执行实施权提起行政复议和行政诉讼，因此缺乏对执行的底线监督和充分的司法监督，产生实践中的“执行难”和“执行乱”的问题。同时，司法执行与审判活动不同，后者追求中立性，而前者则追求强制性，两种不同的权力属性导致法院的执行活动也在一定程度上影响了法院的权威和公信力。

目前我国的刑事执行、行政执行和民事执行分而治之，未能整合在一起，做到资源优势互补，产生执行的合力。同时这三大执行权的行使机构还相互交叉。比如说，行政执行既由法院负责，又由行政机关负责。刑事执行既由司法行政机构负责，又由人民法院负责，同时还由公安行政机关负责。因此，我建议应当将执行权从法院的职能中分离出去，将刑事执行、行政执行和民事执行整合在一起。

审判权与执行权分离的改革路径

《21世纪》：你认为，应该如何将审判权与执行权在体制上进行分离？

汤维建：将执行权整合并从法院独立出去的好处是，一方面将司法执行权还原为一种单纯的行政权力，当事人对执行不满的时候可以提起单独的行政复议或者行政诉讼，解决了过去司法执行难以监督的问题；另一方面，执行活动可以走向专业化、职业化和规范化，按执行权的运作规律，培养一支专门的区别于审判员队伍的执行员队伍，提高执行能力。

在具体操作上，或者交由司法行政机关行使，比如说司法部，或者另外专设一个独立的执行机关，统一行使包括刑事执行、民事执行和行政执行在内的全部国家执行权。

就第一种方案，现在司法部已经代为管理一部分刑事执行，我认为进一步整合也具有一定的现实基础。

就第二种方案，可以建立统一的“执行总署”，整合刑事执行、行政执行和民事执行，统一行使国家执行权。具体来说，设立跨地区的三级执行机构，中央一级设立“执行总署”，直属国务院管理；跨地区一级设立执行厅；执行厅下设立执行分厅。执行机关实行独立的经费预、核算。

《21世纪》：在审判权与执行权分离后，还需要进行哪些配套改革？

汤维建：从执行权的内容上来看，对执行事项的变更或者其他与裁判有关的事项应当交由原来制作相应法律文书的机构行使，而不宜由执行机关行使。执行机关行使的职权应仅限于执行实施权。这样做，有助于理清执行体制，使执行权和审判权真正处在相互制衡之中。

除此之外，建议尽快启动制定《执行程序法》的立法程序，在该法中，统一民事执行、行政执行和刑事执行，设计既有总则的统一性又有分则的差异性的完善的执行程序；制定独立的《执行官法》，建立独立的执行员体制，保障其公务员资格和权能，便于其开展工作；加大对执行工作的投入，包括保障开展执行工作所需的经费、配备必需的物质设备等；完善破产程序，把破产程序与执行程序有机结合，更好地终结执行程序；建立财产登记制度和被执行人的名册制度，加大对执行过程中非诚信行为的控制力度；细化各种罪名，如欺诈转移财产罪等等。

（编辑：肖欣欣,如有意见建议请联系：wangjk@21cbh.com；xiaoxx@21cbh.com）（编辑 肖欣欣 吴红缨）

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