西咸新区破题行政体制改革

经历了太长的等待，西咸新区终于正式跻身国家级新区。

这是一份迟到的喜悦，早在2011年陕西省就在国新办召开发布会，为西咸新区成为“第四个副省级新区”造势。不过，次年获批国家级新区的是兰州新区而不是西咸新区。

当地一位不愿透露姓名的专家对21世纪经济报道记者说，西咸新区没有成为第五个国家级新区的一个原因在于定位问题。按照关中天水经济区规划，要加快推进西（安）咸（阳）一体化建设，着力打造西安国际化大都市。

而成立省级政府主导的西咸新区，客观上或将造成大西安地区西安、咸阳外加西咸新区三个开发主体竞争的局面，不利于西咸一体化发展。

在今年1月份获批国家级新区之后，陕西省对于西咸新区接下来的发展进行多次研究。最后出台新的政策意见支持西咸新区加快发展，其中的关键思路就是推动西咸新区行政体制改革，解决三家开发主体竞争的问题。

不过，这样的探索尝试，是激化还是化解矛盾？

省市矛盾隐忧

在西咸新区过去的发展过程中，遇到的问题与传统开发区类似，即行政区与新区的矛盾。

西咸新区在获批国家级新区之前，已被称为副省级新区，并由一位副省级领导任新区管委会主任。但由于地跨西安、咸阳两市，新区范围内的行政区分属两市管辖，使得新区面临征地、拆迁等方面的问题。

对于这种问题，传统开发区的解决方式是通过利益共享机制，与行政区进行合作。在西安过去的发展中，开发区模式是主导，行政区与开发区矛盾问题不少见，在同一个行政区范围内问题相对容易解决。但对于跨行政区的西咸新区而言，问题就复杂的多。

作为陕西省省会城市，西安也是西北地区的龙头，西部大开发的桥头堡，而且是15个副省级城市之一，其地位与一般的省会城市不同。不算十三朝古都的历史，西安近现代以来做过陪都、西北大区直辖市、直辖市，使得西安更不同于一般省会。

陕西省决咨委委员、长安大学城市研究所所长王圣学对21世纪经济报道记者表示，西安首位度过高，在陕西省的经济总量中所占比重过大。而且从最新的城市规模划分标准来看，西安是陕西唯一的特大城市，剩下的城市里算得上大城市的数量也不多。

由于这些因素，省市之间博弈一直不断。而陕西省将西咸新区开发建设变为“省市共建，以省为主”的做法，被当地一些专家解读为制衡西安，是给陕西省开辟“自留地”。

但持不同意见的人对此嗤之以鼻，西咸一体化这么多年来推进缓慢，以前有人说省上不重视，推进力度不够，现在省级政府开始重视和推进，又有人嫌省里管的多。

虽然西安市和咸阳市对这一做法没有提出不同意见，但在实际操作上，两市的精力都在西咸新区之外，开辟新的地盘进行发展，譬如西安打造渭北工业城，咸阳则上马北塬新城。

陕西省决咨委委员、陕西社科院学术委员副主任张宝通认为，虽然陕西省政府支持西咸新区发展，但西安、咸阳不支持，这背离了西咸新区的建设方向。

陕西省举全省之力打造西咸新区，并出台意见支持西咸新区发展，西安市也举全市之力打造渭北工业区，同时也出台支持政策。即便是现在正申请的西安自贸区，对于核心区放在西咸新区还是西安市，省市也有不同主张。

理顺行政体制尝试

在省市博弈之下，西咸新区的发展受到影响。

譬如，此前沣东新城虽然属于西咸新区五个组团之一，但主要由西安市来管理。同一个新区，不同单位管辖，这显然成为管理体制上的一个问题。张宝通告诉21世纪经济报道记者，由于行政体制上的束缚，使得一些投资者望而却步。

于是，今年10月陕西省出台《关于加快西咸新区发展的若干意见》（以下简称《意见》），试图理顺西咸新区的行政管理体制。其中包括在项目建设、城乡统筹、规划实施等方面赋予西咸新区省、市级管理权限及部分社会事务管理职能，将西安、咸阳两市人民政府及相关县（市、区）政府涉西咸新区的经济及相关社会事务管理权委托新区行使。

同时，《意见》还将原属西安市辖区的沣东新城和咸阳市辖区的秦汉新城，划归西咸新区管理。

这被当地多位专家解读为做实西咸新区，在西安与咸阳之间打造第三座城市，形成三足鼎立之势。在西咸新区进行行政体制改革尝试之后，王圣学担心西安、咸阳在城市规划、基础设施等方面是否会与新区衔接，以及如何进行衔接。

在新一轮西安城市总规修编的过程中，也有人提出还要不要做沣东新城的规划。而由于西咸新区大部分面积在咸阳市内，如果不考虑西咸新区内的城市规划，咸阳市区只有100平方公里左右需要考虑规划修编问题。

此外，沣东新城划归西咸新区管理之后，地跨未央区和沣东新城二地的汉长安城遗址保护也可能要分为两个单位来管理。

王圣学认为，将西咸新区做实，从城市管理和发展看有不利影响，而且增加行政环节。他建议，应该采取开发区与行政区利益共享的合作机制，否则不利于西咸一体化发展。

“从西咸新区的角度看，它要发展就要做实，但从国家角度看，要推进西咸一体化。”张宝通告诉记者，这是局部利益与全局利益的关系，站在全局角度，要消除体制矛盾就得推进大西安，否则单独哪家都无法支撑起丝绸之路经济带和西安自贸区战略。对于这些问题，记者致电致函西咸新区，截至发稿前尚未得到对方置评。（编辑 郑升）

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