加速政府性债务甄别，抑制地方举债冲动

山东省政府近日出台了《关于贯彻国发〔2014〕43号文件加强政府性债务管理的实施意见》。该文件的原则与措施与10月2日国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》基本相同，但更加突出“剥离融资平台公司政府融资职能”、“确保在建项目后续融资建设”这两部分内容，将它们独立成章，凸显其重要性。

剥离融资平台公司替政府融资的职能，是加强地方政府性债务管理的重要内容之一。“修明渠、堵暗道”是地方债改革的基本原则。融资平台替政府融资就是一条“暗道”，债是企业借的，但由政府支配使用，可能导致偿债责任不清，产生金融风险。堵上暗道之后，地方政府债务就只有一般债务和专项债务，实行限额管理，并纳入预算；融资平台的新增债务不再属于政府债务，地方政府不负有偿还责任，只能依法提供担保。地方政府性债务的甄别、清理，主要就是剥离融资平台的债务。

我们可以明显观察到，在“43号文”出台之后，地方政府性债券的甄别、清理加速了。近期债券市场的两个类似事件反映了这一趋势。12月10日，常州市天宁区财政局出具《关于将2014年常州天宁建设发展有限公司公司债券纳入政府债务的说明》，一天之后即宣布该声明作废。同样是在12月10日，乌鲁木齐财政局印发《关于将2014年乌鲁木齐国有资产投资有限公司公司债券纳入政府专项债务有关事项的通知》，一天之后即宣布撤销该通知。

这两家公司都属于地方政府所有，承担当地城市基础设施建设。它们是融资平台，其债务并不属于政府债务，为什么两地的财政局最初要将其纳入政府专项债务？原因是中国证券登记结算有限责任公司在12月初发布了《关于加强企业债券回购风险管理相关措施的通知》。根据这个通知，未纳入地方政府一般债务与专项债务预算范围的企业债券，如果债项评级低于AAA级、主体评级低于AA级，就不能进入回购质押库。为了让“14天宁债”、“14乌国投债”能进入回购质押库，两地财政局就做出宣布其为政府债务的非常规举动。但是，两地政府很快意识到自己的做法不符合“43号文”，于是迅速做出了更正。

其实，中证登发布上述通知的目的是为了落实43号文，对地方政府性债务进行甄别清理，而天宁区财政局和乌鲁木齐财政局先承认后否定，使融资平台债务与地方政府完全脱离了。本来它们之间还有一种隐性的关系，让投资者以为地方政府对这些债务负有偿还、担保或救助的责任，现在这种隐性的关系也消失了。地方政府性债务甄别、清理加速的结果是融资平台公司的融资成本将大大上升。意识到这一后果，“14天宁债”、“14乌国投债”分别宣布“延期”、“中止”。这可能进而对其他城投债的发行也造成影响，城投债的规模将下降。

融资平台融资成本上升、进度减慢，将使地方政府主导的投资放缓。一直以来，一些地方政府片面追求GDP高增长，存在大举借债的冲动，现在“暗道”被堵上，他们只能在规范的机制下举债，投资冲动将被抑制。山东的《实施意见》提出，“尽量合理控制投资规模”，“债务高风险地区要从严控制在建项目后续投资规模”，这是对投资冲动的主动控制。厘清地方债的政企边界，辅以预算、财税制度改革，将有效降低地方债风险，这是中国经济向着新常态适应调整的重要一步。（编辑 衣鹏 谭翊飞）

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