地方投资增长“烦恼”:核心仍是钱的问题?

21世纪经济报道 樊殿华 ,杨志锦 北京报道
2015-01-31 07:00

一边是伴随财政税收、土地出让金收入增长同步放缓,地方政府财政政策操作空间日益收窄;另一方面,由平台融资通往地方基建投资的旧“管道”被全面管束,而新“管道”——省级政府发债、PPP项目转化——输送资金的空间仍然存疑。

核心摘要

一边是伴随财政税收、土地出让金收入增长同步放缓,地方政府财政政策操作空间日益收窄;另一方面,由平台融资通往地方基建投资的旧“管道”被全面管束,而新“管道”——省级政府发债、PPP项目转化——输送资金的空间仍然存疑。

“现在基层政府一片迷茫。”东部沿海省份一位县级官员说,“最发愁的是如何还上到期债务,完全顾不上新项目的资金。”

距1月5日债务数据上报截止日过去已近一月,存量债务清理处置的正式方案迟迟未能下发。有接近财政部的市场人士告诉21世纪经济报道,处置办法由财政部预算司草拟,或将于近期发布。多位地方财政系统人士反馈称,尚未收到相关文件下发。

地方政府面临的困境是:作为基建投资“稳增长”的重要主体,一边是伴随财政税收、土地出让金收入增长放缓,地方政府财政政策的操作空间日益收窄;另一方面,由平台融资通往地方基建投资的旧“管道”将被全面管束,而新“管道”——省级政府发债、PPP项目转化——输送资金的空间和效能仍然存疑。

国家发改委宏观经济研究院投资体制政策研究室主任吴亚平告诉21世纪经济报道记者,基建投资的资金需求“肯定存在缺口”,就靠地方政府“各显神通”。

中央政府因此正面临两难境地:严格管理地方债务与基建“稳增长”,如何权衡?是否需要“以时间换空间”?又如何在“稳增长”过程中防止地方债务再度膨胀?

两难境地

2014年8月底,地方政府融资机制开始酝酿变革。新预算法在严格控制风险的前提下放行地方政府举债,而地方融资平台的融资功能则将面临严格管束。

在财政部下发的《地方政府性存量债务清理处置办法(征求意见稿)》中, 对地方平台融资只留了一道“口子”——“保障性住房、公路、水利、土地储备等领域的在建项目后续融资,政府债券资金不能满足的,允许由企事业单位通过银行贷款、企业债、中期票据等方式举借政府债务,并纳入预算管理和债务限额管理。”

问题随之而来:一边是伴随财政税收、土地出让金收入增长同步放缓,地方政府财政政策操作空间日益收窄;另一方面,由平台融资通往地方基建投资的旧“管道”被全面管束,而新“管道”--省级政府发债、PPP项目转化--输送资金的空间仍然存疑。

而在此前,基建投资一直是“稳增长”的“兴奋剂”。

以2014年上半年为例,中国多个省份面临经济下行压力。21世纪经济报道曾梳理各省份发布的文件和召开的经济座谈会议发现,当时,黑龙江、河北、四川、贵州、云南、湖北等省份都将加大投资力度置于优先位置,其中尤为重视“基础设施、交通设施、能源项目、保障性住房”等重大项目的投资。

其中,地方融资平台一直是资金输血基建投资、拉动经济的关键管道。2013年6月的债务审计结果显示,政府预算外10.89万亿的资金来源中,地方融资平台为第一主角,承担了其中37.5%的融资功能,另一主体“政府部门和机构”为28.4%。

对未来的融资方式,地方政府表达了担忧。新疆交通厅厅长里加提·苏里堂在《2015年自治区交通运输工作报告》中就明确提到,交通投资面临的一个难题是“受国家加强地方政府性债务管理政策影响,交通建设投融资方式急需转变”。新疆正致力于打造丝绸之路经济带交通枢纽中心。

市场和研究机构亦表达了担忧。央行金融研究所所长姚余栋撰文指出,“地方政府性债务形成经历了五年左右的时间,如相关工作操之过急,可能出现短期财政紧缩,基础设施投资大幅下降,并诱发区域性金融风险,对经济增长和金融稳定产生较大负面影响。”

野村证券预测中国2015年GDP增速仅为6.8%,认为中国的房地产市场调整将持续整个2015年,再加上地方政府借贷受到严格控制,将“显著拖累固定资产投资增速”。

交通银行首席经济学家连平、社科院数量经济与技术经济研究所副所长李雪松等对2015年GDP预测分别为7.2%和7%,其均提及受地方政府债务监管政策收紧、平台融资受限因素影响,基建投资增速将回落,难以维持高速增长。

“中央政府将面临两难的选择。”国家发改委宏观经济研究院投资体制政策研究室主任吴亚平告诉21世纪经济报道,一方面中央政府需要严格管理地方债务,但另一方面又不能“管得太死”,不仅没能“监管好风险”,反而“监管出风险”。

基建资金缺口有多大?

接受21世纪经济报道记者采访的多家机构测算,在融资平台面临全面管束的情形下, 2015年GDP若要保“7”,基建投资的资金缺口(不计算PPP项目投入),约在3万亿-4万亿。据此测算,对GDP增速的影响为2-3个百分点。

民生证券研究院宏观团队测算,若2015年维持7%的GDP增长,则所需基建投资为13万亿。中债资信在测算中也提到,“预计2015年基础设施投资增速将不低于20%,投资额将达13.55万亿元左右。”

能为基建投资提供资金支持的主要既有渠道有:一、税收、土地出让金等地方财政收入;二、省级地方政府发债转贷;三、过去基建项目产生的经营性现金流;四、地方融资平台从银行信贷、信托、券商资管等获得的资金;五、城投债券融资。受制于地方政府融资新规,后两项增速或将大幅缩水。

需要注意的是,这其中一部分资金还需支付到期债务。根据截至2013年6月的审计数据,2015年政府负有偿还责任的债务到期1.8万亿。

据民生宏观测算,受融资平台转型影响,2015年上述五个渠道可提供资金10.8万亿。扣除到期债务后,基建投资的资金缺口仍达4万亿。

可供参考的是,中债资信的一份测算也显示,如果不考虑PPP项目投资,基建项目资金缺口为4万亿元。

另据媒体引述国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松的测算称,“计入存量债务接续在内,拉动2015年GDP增速达到7%,尚有3.5万亿元基建资金的缺口。”

PPP和专项债券

此轮地方债改革,财政部试图用省级政府发债、PPP项目两类新“管道”来替换旧“管道”。

但省级发债规模亦有“天花板”。国际上对财政赤字风险性的评价,通常会考察赤字占GDP的比重,一般以3%为警戒线。如果按7%的增速计算,2015年中国GDP将达到68.09万亿,财政赤字规模因此最高可达2.04万亿,相比2015年可增加近7000亿规模。

据民生宏观测算,考虑到已公布的国债发行计划,预计地方政府2015年一般债券的最大发债规模可达8000亿。

需要指出的是,市场研究机构的测算普遍只考虑了政府发行的“一般债券”。而“专项债券”由于是以对应项目的经营性收入偿还,因此并不纳入预算赤字,其发行规模具有想象空间。

按照43号文规定,地方政府可以发行一般债券和专项债券,分别对应“没有收益的、以一般公共预算收入偿还的公益性事业”和“有一定收益的、以对应的政府性基金或专项收入偿还的公益性事业”。

21世纪经济报道梳理各省发改委工作会议时就发现,湖南省发改委曾提出要“增加政府债券和专项债券额度”。专项债券作为新的品种很可能在今年推出。

专项债务亦有规模限制。本报1月30日报道,有关部门正在考虑确定地方政府债务限额时,与各地的经济实力挂钩。报道亦提及,来自监管部门的消息显示,存量债务很可能按照2013年的审计结果确定。

按照国际通行指标,债务限额警戒线为GDP的60%。以此计算,2015年中国政府的债务限额为40.85万亿。若以截至2013年6月政府负有偿还责任的债务计算,2015年可新增债务规模(包括一般债券和专项债券)为20.16万亿,扣除2.04万亿的一般债券发行额度后,新增债务(不考虑置换债务)中专项债券的最大发债空间为18.12万亿。

需要指出的是,2014年底财政部统计的债务数据可能远远大于2013年6月的审计结果,因此专项债务的可发行额度可能远小于此数值;

另外,尽管专项债券的最大空间可达18.12万亿,但实际需考虑大规模发债对金融市场的冲击。按照中债资信统计口径, 2014年全国城投债券(包含城投企业短融、中票、PPN和城投债等)总计发行规模为1.4万亿元,截至2014年末上述城投债券市场规模为3.2万亿。

43号文在全面管束地方融资平台融资功能的同时,也为PPP项目大开“绿色通道”。从上述分析来看,PPP作为最大不确定性,成为可能的增量空间所在。

姚余栋提出的政策建议包括:有条件的地方融资平台公司引入社会资本,实现混合所有制;部分具备条件的融资平台公司还可实现“债转股”。实现混合所有制的融资平台公司可通过PPP方式参与基础设施投资,充分发挥财政资金的杠杆作用。

对于财务状况较差、无法吸引社会资本的地方融资平台,姚提出“可利用国有资本退出的资金为融资平台公司补充资本金,保证在建项目的资金来源”。

民生宏观认为,“如果稳增长的压力转到中央政府,在赤字率受限的情况下,那么就不得不继续依赖PSL,预计今年PSL会扩散至国有行和部分股份制银行。”

民生证券宏观研究员李奇霖告诉21世纪经济报道,通过PSL释放的资金可以通过PPP、地方国企进行基建投资,弥补缺口,同时PSL资金成本很低,对项目的盈利要求降低。

存量或新增项目以PPP形式转化的空间到底有多大?

吴亚平告诉21世纪经济报道,根据澳大利亚经验,平均而言大约10个基础设施与公用事业类项目中有一个可以推行PPP。

根据中债资信的估算,2015年预计通过PPP解决2万亿元左右的基建投资。中债资信公共机构首席分析师霍志辉告诉21世纪经济报道,这一数字是根据固定资产投资项目分类进行推算的,将水、气供应等有收益、适合推行PPP的行业纳入统计。

很多地方政府对PPP项目“化解债务”之功用寄予厚望,但PPP项目签约落地并不容易。

财政部推出的30个PPP项目中,暂时只有池州市污水处理及市政排水设施政府购买服务项目作为首个签约项目被媒体披露。

以四川为例,2014年12月四川省举行了首次PPP项目签约和推介会,推介项目264个逾2000亿元,现场签约仅28个合作项目共计404亿元。其中凉山州推出了19个项目,最后仅1个项目成功签约。(编辑 谭翊飞)

X

分享成功