“我认为负面清单制度是中国政府市场准入管理体制‘基因’的变化，以前的管理体制着重事前审批，现在则相反”，商...
“我认为负面清单制度是中国政府市场准入管理体制‘基因’的变化，以前的管理体制着重事前审批，现在则相反”，商务部法律顾问、北京金诚同达律师事务所高级合伙人彭俊说。
9月15日，中央深改组第16次会议审议通过了《关于实行市场准入负面清单制度的意见》。我国按照先行先试、逐步推开的原则，从2015年至2017年，在部分地区试行市场准入负面清单制度，积累经验、逐步完善，探索形成全国统一的市场准入负面清单及相应的体制机制，从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。
这是中国首次确定市场准入负面清单制度全国实施的时间表，意义重大。但是负面清单制度的法律依据目前为全国人大常委会对国务院的特别授权，在日新月异的改革步伐下，特别授权难免陷入滞后的尴尬，而正在商务部层面征求意见的《外国投资法》将会成为关注的焦点。
从自贸区到全国
《关于实行市场准入负面清单制度的意见》（下称《意见》）在9月15日的中央深改组第十六次会议上审议通过。
新华社报道称，《意见》指出，市场准入负面清单制度，是指国务院以清单方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。
“我认为负面清单制度是中国政府市场准入管理体制‘基因’的变化，以前的管理体制着重事前审批，现在则相反”，商务部法律顾问、北京金诚同达律师事务所高级合伙人彭俊说。
负面清单制度最早的法律依据是2013年8月30日，全国人大常委会通过的《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》。
如今，负面清单制度正在经历两个维度的扩展：由上海自贸区向其他自贸区，以致全国其他试点扩展；从外资管理体制向整个市场准入管理体制扩展。
今年6月，工信部官网发布消息称，决定在全国范围内放开在线数据处理与交易处理业务（经营类电子商务）的外资股比限制，外资持股比例可至100%。
“实际上，这条措施就来自于上海自贸区的先行尝试”，彭俊告诉21世纪经济报道。
电子商务准入资质属于电信增值业务范畴，自贸区设立前，根据中国加入WTO的承诺，此类电信业务受到外资股比不超过50%的限制。上海自贸区负面清单对此作出了突破，其限制类目录中规定，“在线数据处理与交易处理业务（经营类电子商务）”一项，其中外资股比可以不超过55%。
“我国正与美国、欧盟开展双边投资协定，外方当然希望我国的负面清单越少越好，双边谈判的结果反过来也会影响国内投资主体，因为你无法想象允许外国投资者进入的市场却不允许国内投资者进入”，彭俊说。
但在目前，不同的市场主体有各自的“主意”。在《外国投资法》征求意见网站上，一家民营企业明确建议“外资审批还是要严格的”，“以免造成市场动荡，那些没有实力的公司与我们竞争必然引起价格战，降低我们的利润”。
负面清单统一发布
负面清单制度的法律依据正在经历更迭。
自贸区模式从上海向天津、广东、福建复制后，此前全国人大常委会2013年8月30日作出的特别授权便不再适应，而是于2014年12月28日作出了第二份授权，将暂时停止调整法律规定的范围扩大到4个自贸区。
《意见》审议通过后，负面清单制度将在全国逐步试点，并于2018年起正式在全国统一实行。这是否意味着，随着此后改革的深入，全国人大常委会仍需作出一份甚至多份授权作为法律依据？
“从法理上来讲，这样的授权是需要的”，立法法专家、中国人民大学法学院教授朱景文说。
甚至于这样的授权比其他授权更“特别”。“以往的授权大多是针对某项改革没有法律规定，通过授权允许某些地区先行先试，但负面清单制度是全国已有了通行的法律规范，却允许某些地方暂时停止实施，这就更应慎重”，朱景文告诉记者。
这亦已引起决策者注意，新华社9月21日报道称，《意见》要求，市场准入负面清单由国务院统一制定发布。未经国务院授权，各地区各部门不得自行发布市场准入负面清单，不得擅自增减市场准入负面清单条目。
事实上，负面清单在上海自贸区实施后，一些地方政府就已蠢蠢欲动，酝酿推出自己的负面清单制度。
但2014年9月23日，商务部办公厅副主任王雪坤公开表示，上海自贸区负面清单是国务院依据全国人大常委会决定授权上海市制定的，具有特殊的试点性质，其他地方未履行必要的法律程序不能复制和效仿。
废除逐案审批制度
特别授权的接棒者将是《外国投资法》，这部脱胎于“外资三法”的新法草案正在商务部网站征求意见。
草案说明中称，《外国投资法（征求意见稿）》废除了外资三法确立的逐案审批制度，设计了与准入前国民待遇加负面清单管理模式相适应的外资准入管理制度。在实施负面清单管理模式下，绝大部分的外资进入将不再进行审批。
负面清单制度可谓牵一发动全身。一名外资独资企业负责人告诉记者，“取消个案审批制度之后，外资企业设立中的重要角色——批准证书是否也将退出历史舞台？困扰外资企业多年的外汇管理是否也适用国民待遇？”
北京金诚同达律师事务所高级合伙人彭俊介绍，围绕“外资三法”，各部委出台了一系列部门规章和规范性文件，新准入机制实行后，包括发改委的审核机制、商务部的审批机制、工商总局的登记机制、外管局的外汇管理等机制都将随之发生调整。
上海的负面清单经历了2013和2014两个版本，后者从前者的190条管理措施缩减到139条。2015年开始，负面清单由国务院统一发布，2015版比去年又减少了17条。
“对于哪些项目应该纳入行政许可，哪些不应纳入，国外建立了监管影响分析机制，但我国的《行政许可法》的相关规定还不明确”，行政法学者、中央财经大学法学院教授高秦伟认为，今后负面清单目录的调整亦应建立程序性规范。
负面清单制度中，相关法律规范的梳理、调整将任务艰巨。按照目前授权，共有3部法律、17部行政法规、3部国务院文件、3部国务院批准的部门规章的有关内容被暂时调整。
联合国贸易和发展会议组织在《世界投资报告2012》中也曾指出，与正面清单模式相比，负面清单模式需要对现有的国内政策进行详尽核对，要费力很多。(编辑 谭翊飞)
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