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实现政府间财政事权和支出责任划分的法治化 央地财政关系调整是财税体制改革的“硬骨头”

21世纪经济报道 刘波
2017-03-14 07:00

在今年的两会上,财税改革备受关注,尤其是目前改革进程相对滞后的央地财政关系调整。在这方面,全国人大财政经济委员会《关于2016年中央和地方预算执行情况与2017年中央和地方预算草案的审查结果报告》要求,进一步深化财税体制改革。具体包括:积极落实中央与地方财政事权和支出责任划分指导意见提出的部署要求,扎实推进基本公共服务领域财政事权和支出责任划分;加快制定中央和地方收入划分总体方案,抓紧提出健全地方税体系方案;进一步完善财政转移支付制度,完善县级基本财力保障机制;继续清理整合专项转移支付,推进从预算编制环节源头整合改革,避免财政资金分配与项目安排交叉重复。

1994年实行的分税制改革是一个重大的制度创新,规范了央地分配关系,充分调动了中央和地方政府改革的积极性,为改革的推进提供了充足的财政支持。但是,从严格意义上看,1994年的分税制改革是未完成的:改革侧重于财政收入的划分,在事权划分方面比较留有空间。随着时间的发展,这个矛盾日益凸显出来,亟需得到规范化和清晰化,而且,分税制改革没有在地方的层面上得到贯彻。

目前的财税改革是沿着预算管理体制改革、税制改革和财政体制改革三条线推进的,前两个方面都取得了突破性的进展,尤其是预算法实施之后,预算体系大大规范化。央地财政体制改革与前二者都有密切的关系,也直接决定整体改革的成败。央地财政体制改革直接关系着改革所需要的财政支持的问题,也关系着从地方到中央的治理体系能否完善,为此,它应该成为重点推进的对象,成为未来改革要努力去啃的一块“硬骨头”。

2016年8月24日发布的《国务院关于中央和地方财政事权划分改革的指导意见》,提出了“财政事权”这一新概念,将其与支出责任区分开来,这有助于厘清改革的思路和方向。财政事权是指一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责,支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。做出这样的区分之后,我们就可以首先确定各级政府所应承担的事权,然后据此确认支出责任,并根据改革的整体规划来安排财政体制改革,而不是单由财政部门来主导。因为涉及到上下级政府之间、以及同级政府不同部门之间的职权分工问题,这是财政部门靠其单独的力量所不能完成的。

目前最大的问题之一是上下级政府的权责有时不清,既存在越位现象,也存在缺位现象。解决这一问题的唯一出路是法治。为此,需要将中央与地方财政事权和支出责任划分基本规范以法律和行政法规的形式确定下来,将地方各级政府间的财政事权和支出责任划分相关制度以地方性法规、政府规章的形式规定,逐步在各个层面之上,都实现政府间财政事权和支出责任划分法治化、规范化。如此方能在法治的框架内约束行政权力,让整个财政制度都在法治的轨道上良性运行。

应该注意的是,当前除了要划分央地之间的财政事权之外,还需要对省以下各级政府的财政事权与支出责任做出明确的划分,而这一直是被忽视的一点,也是彻底完成分税制改革的必需。为此,各省的政府应该参照中央与地方之间的划分,做出合理的地方性安排,尤其需要避免的是让基层政府承担过重的支出责任,而没有相应的财政保障。那样的话,这必将损害地方政府改善民生、增强社会保障的动力,以及整体的改革活力。

当然,在整个过程中,必须充分发挥市场的作用,应由市场或社会承担的事务就应交由市场主体或社会力量去承担,政府只提供基本公共服务和其他公共品。在这个框架之内,划分中央与地方的财政事权。所以,央地财政关系和财政体制的改革,事实上关系到政府职能转变能否完成,以及中国整个市场化改革的成败。(编辑 欧阳觅剑)