评论丨保持“三权分置”结构的稳定,保障农民的土地承包权

21世纪经济报道 陈思
2017-03-15 07:00

作为近年来中国农村改革中最为重要的制度创新举措,“三权分置”也是今年两会期间代表们热议的议题之一。农地制度...

作为近年来中国农村改革中最为重要的制度创新举措,“三权分置”也是今年两会期间代表们热议的议题之一。农地制度变革一直是中国舆论思想界激烈争论的问题,围绕“三权分置”也有众多争论。这些争论的焦点问题,一是如何更为有效地应对农村日益加剧的人地分离问题,二是避免原有农地体系严重失衡,避免出现大量失地农民。两会代表围绕如何落实“三权分置”改革的讨论,也多与这些问题相关。例如,全国政协常委陈锡文认为,“三权分置”很重要的一个核心是保护农民的土地承包权,无论土地经营权如何流转,土地承包权都属于农户。

“三权分置”是从中国农村实践中提炼出来的制度创新,其主要背景是,随着进城务工的农民数量与日俱增,出现了越来越多的土地承包者与土地经营者分离的现象。这一现象,既提示了原有的土地集体所有权与农民承包经营权的分离已经难以适应城市化进程中的新现象,也提示了解决人地分离问题的新方法。实践中形成了多方兼顾、避免走极端的问题解决办法,理论上形成了所有权、承包权、经营权“三权分置”的思路。

决策者显然清晰地意识到了中国农村土地所有制对于占人口多数的农民群体的福祉与中国社会稳定的极端重要性。在城市化与城镇化大潮流中,多数农民在市场竞争中的竞争力相对较弱,相当部分农民未必能在城市中安居扎根,在城市房价经历几番快速上涨之后更是如此。农村家乡的一亩三分地,是众多已经走向城市的新工人们的最后保障。如果他们在农村的土地权利能够轻易地改变,中国必然会出现大量失地农民,从而带来巨大隐患。这是坚持农村土地集体所有制与保障农民承包权的基本考虑。

农民的土地承包权与土地经营权的分离,为解决农村由来已久的人地分离问题提供了新的制度空间。同时,聚集于一家一户的农地之上的所有权、承包权与经营权,既相互依存又充满紧张的关系,也比以往的二元分离结构更为复杂。其中最为常见的难题,是承包者如何承担土地经营权出让的风险,例如,如果承包者因为在城市生活困顿而返乡,试图改变经营权出让的契约关系,这种情况该如何处理?这类问题考虑到了农民在当前社会结构中的相对弱势位置,但毕竟承包权还在农民手中,农民可以按契约获得收益,这类个人的财产经营策略的问题,农民个体应当也可以承担起这种个人决策的责任。

其实,随着市场化程度日益加深,个人决策的风险与收益都在加大。城市居民尤其是北上广深等地居民在购房等方面的决策,对个人生活的影响程度尤为剧烈。经济适用房、自住房、廉租房等等政策,可以给城市居民提供一定的保障空间,但城市居民的个人生活质量越来越与个人的决策相关,已是基本趋势。在市场化过程中,农村也不可避免地卷入这一浪潮,农民群体亦不得不面临个人市场决策是否恰当的挑战。

在市场化大潮中,“三权分置”的关键问题不在于农民是否应该承担出让土地经营权的市场决策的风险,而在于农民如何有效保护土地承包权,保护以农村土地集体所有制为基础的乡村生活共同体。从原则上说,国家法律对于保障农民的这些权利做出了庄严的保障,但实际上这些权利比较容易受到个别官员与资本力量的联合侵蚀,土地经营权也可能成为资本向农村扩张的一个重要支点。在这种情况下,农民会更为真切地体会到农村集体所有制的重要性,体会到依托村庄共同体开展新的合作的重要性。

“三权分置”的关系结构更为复杂,更需要三种权利之间的相互合作,三权平衡需要更多的协商与权衡,这一结构有其脆弱之处。“三权分置”保持结构稳定的重心,就是农民承包权的切实保障。在“三权分置”的制度框架下,农民与集体和国家的关系,都进入了一个新的阶段。保障农民的土地承包权,保持“三权分置”结构的稳定,于是成了农民与国家的共同目标。(编辑 欧阳觅剑)