粤港澳大湾区:扩大对外开放的“试验田”

21世纪经济报道 戴春晨 ,易德发
2017-03-17 07:00

从改革开放“三来一补”算起,广东与香港、澳门的合作,即将进入“四十不惑”之年。历史节点在前,粤港澳合作又迎来新的升级。

今年的政府工作报告提出,要推动内地与港澳深化合作,研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划,发挥港澳独特优势,提升在国家经济发展和对外开放中的地位与功能。这是“粤港澳大湾区”首次写进政府工作报告。

如何看待粤港澳大湾区写进政府工作报告意义?如何看待粤港澳大湾区在我国经济发展、“一带一路”建设中的战略意义?21世纪经济报道邀请中国国际经济交流中心首席研究员张燕生,广东政协委员、华南理工大学公共政策研究院教授莫道明,中山大学港澳珠三角研究中心副主任、教授张光南,进行了分析与讨论。

粤港澳大湾区上升为国家战略

《21世纪》:如何评价粤港澳大湾区写进政府工作报告的意义?

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张燕生:写进政府工作报告,说明粤港澳大湾区的规划建设不再是地方层面的事,而是国家战略、国家意志和国家使命。这就是说,粤港澳大湾区与目前的京津冀协同发展、“一带一路”倡议和长江经济带三大国家战略有同等的分量。

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张光南:粤港澳大湾区写进政府工作报告,有两层意义。其一,标志着粤港澳大湾区从一个区域战略升级为国家战略,而且极有可能成为国际格局战略。其二,粤港澳大湾区即将从过去的愿景,进入实际操作阶段。

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莫道明:自改革开放以来,我国在全球化进程的道路上越走越远,设立深圳特区、加入WTO,在拥抱全球化中探索中国经济发展的道路。即便当前全球化在国际上受到考验,中国作为全球化进程中获益最大的国家之一,继续与国际接轨是必须的。不过,虽然中国积极参与全球化,但和国际上其它国家相比,还有很多不足之处。目前,中国的发展处在转型升级的瓶颈阶段。

中国新一轮的对外开放面临的新课题是,如何进一步全球化,参与全球经济治理。如何在与国际的交流中反思当下发展模式可能面临的问题,学习西方先进的管理经验以及为社会经济服务的体系。这一过程,如同30多年前设立深圳特区一般,需要有一个开放的载体,有一个改革的试验田。

国际上比较通用的参与全球化措施是设立自贸区,中国也在进行由经济特区向自贸区的转变。粤港澳大湾区其实是另一种形式上的自贸区。目前设立的粤港澳大湾区,内部的粤港澳无论是社会制度还是经济形态,都是复杂的、多元化的。如果中国连粤港澳大湾区的市场都不能统一起来,不能促进要素、资源的自由流动,中国就更不可能应对全球市场。这是因为,在海外市场、在未来“一带一路”倡议的推广中,中国不仅要应对西方价值观的国家,还要应对穆斯林国家,应对各种经济体制、各种文化背景的合作伙伴,其多元化程度远比粤港澳三者之间要复杂得多。这种进一步深入全球化的试验,同时还将为中国的社会主义市场经济理论体系提供实践经验。

打造“一带一路”综合枢纽

《21世纪》:粤港澳大湾区最早是在《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中提出来的,如何看待粤港澳大湾区在“一带一路”以及中国对外开放中的定位和功能?

莫道明:除了为社会主义市场经济理论体系提供实践经验,粤港澳大湾区还起着推动“一带一路”的作用。如果把粤港澳大湾区分离开来,各区域的经济体量并不足以称为“21世纪海上丝绸之路”的起点,但经过整合为一个“大湾区”就能达到相应的经济体量。另外,湾区内资源的整合也会使得各城市之间由竞争关系变为协同关系,提高资源利用效率。

值得注意的是,大湾区的整合也能为将来“一带一路”中可能面临的文化冲突问题提供经验。中国香港作为国际自由贸易港,整合进粤港澳大湾区,内地可以学习香港在经济与社会中的管理体系与服务经验。

此外,粤港澳大湾区的建设还可促进港澳与内地间的认同融合。比如,香港、澳门的生活压力大,但为什么来广东、来内地安居就业的港澳青年人却比较少。所以,粤港澳大湾区的建设,有助于解决港澳青年北上的社会问题。而处理好了内部的文化协调问题,粤港澳联手走向“一带一路”就更有底气。

张光南:我国推动共建“一带一路”的目标,旨在实现区域基础设施更加完善,基本形成安全高效的陆海空信道网络,进一步提升投资贸易便利化水平,基本形成高标准自由贸易区网络等。在“一带一路”倡议实施的进程中,迫切要求粤港澳区域协调发展再上新台阶,从“城市合作”升级为建设“具有世界级竞争力城市群”,并共同参与国家“一带一路”倡议。随着粤港澳跨境基础设施的对接与完善,粤港澳三地进一步融合,大珠三角地区会形成实力强大、功能互补、辐射广泛的城市群。

粤港澳地区拥有一国、两制、三关税区这三大优势,同时有滨海港湾、岭南水乡、西葡风情、中西交汇四个特色亮点。制度优势可以吸引高端要素集聚,同时自然风光、中西文化交汇的人文景观等“软环境”,又被国际化人才所看重。因而,粤港澳三地具有共建湾区的整体优势。

因此,我们可以将粤港澳大湾区打造为“一带一路”商务枢纽和休闲港湾,提升粤港澳都市圈国际竞争力,由此推动中国的对内改革对外开放,为世界提供可参考的“中国模式”。

张燕生:我认为,“一带一路”倡议是国家层面的规划,是面向下一个30年乃至35年的国家大战略。而粤港澳大湾区是对接“一带一路”沿线国家和地区重要的综合枢纽。这个综合枢纽的功能体现在三个支撑:

一是为“一带一路”提供创新功能的支撑。在“一带一路”倡议的推广之中,更多的中国企业、中国资本要到海外市场“下乡”,要去到亚非拉的发展中国家。这些国家和地区存在很多低端产业,需要向中高端产业转型升级。而粤港澳大湾区强于科技创新,完全可成为“一带一路”市场的创新策源地。

二是为“一带一路”提供现代服务的支撑。“一带一路”倡议讲究设施联通。不过,交通、能源电力、信息通信三大基础设施的互联互通只是互联互通的第一步。后续的工作还需要建立起商流、物流、资金流、信息流、人才流的网络,建立起资讯服务、技术服务、研发服务的网络。“一带一路”要实现良好的经济效应和社会效应,后续的现代服务必不可少。香港、澳门现代服务业发达,而深圳、香港之间又建有深港现代服务综合示范区。粤港澳大湾区未来的一大命题就是,如何将香港的金融服务、航运服务,澳门的旅游服务、文化创意服务,广东的生产性服务业、工业服务结合到一起,形成“一带一路”市场现代服务的强大支撑。

三是为中国企业走向“一带一路”提供国际化支撑。粤港澳大湾区可通过世界级城市群、组合式城市圈的建设,形成高端人才、高端企业的集聚地,成为一流企业的总部所在地,推动粤港澳联手开拓“一带一路”第三方市场。

“一带一路”倡议绝不是低端产业的输出,它走的应该是“高端路线”。这需要国际化的创新、国际化的现代服务业,需要全球化的人才,而粤港澳大湾区可成为这些高端要素的来源地,为我国的创新发展、绿色发展、开放发展提供新的试验场地。

探索湾区建设的“中国模式”

《21世纪》:世界上有三大知名湾区,纽约湾区靠港口贸易起家,旧金山湾区除了贸易还有科技创新,东京湾区则强调制造业创新。最早提“湾区经济”的深圳,想做“中国硅谷”,硅谷所在的加州是在旧金山湾区南部。粤港澳大湾区的模式会更像哪个湾区?还是说粤港澳大湾区应该走独特的“中国模式”?

张燕生:粤港澳大湾区和此前的三大湾区都不同,差别在于纽约湾区现在70岁,东京湾区50岁,粤港澳大湾区则像是18岁一般年轻。年轻,意味着没经验,意味着不成熟,今后做成什么样谁也不知道。这样一来,粤港澳大湾区的规划建设,需要学习之前三大湾区,看看这三大湾区在法制、国际化以及知识密集型和人才密集型的现代服务方面的经验。

不过,相比纽约等大都市,内地的现代服务距离太大。因而,粤港澳大湾区未来的建设,首先是广东的城市向香港、澳门学习现代服务,将港澳的专业服务引进内地。下一步才是对标前面的三大湾区,学习纽约等大都市的经验。

莫道明:粤港澳大湾区实际上更趋于一个独特的“中国模式”。

区别于纽约湾区、旧金山湾区以及东京湾区,粤港澳大湾区并不是在同一个政治经济体制下运行的。以下三个不同之处决定了其独特性:

首先是政治制度的不同。内地实行的是社会主义制度,而港澳作为自由贸易港,实行的是资本主义制度,奉行自由经济,这和内地存在较大差异。这也就是说,之前的三个湾区可以整体作为自由港,但粤港澳大湾区不能整体是自由港,而是要探索一种模式,发挥中国香港、澳门自由港的作用,运用于整个湾区经济的发展。

其次是法律体系的不同。内地和澳门实行的是成文法的大陆法系,香港实行的则是依靠惯例判决的英美法系,这之间有很大的不同。

第三是行政体系的不同。

这些因素都决定粤港澳大湾区是一种新的探索,而不能照搬三大湾区建设的国际经验。

我曾经向广东省政协提过建设“环珠江口湾区”的建议报告,同时还以华南理工大学公共政策研究院的名义向中央政府提过相关的决策参考报告。在“环珠江口湾区”的报告里,我的建议是“三步走”:第一步是广东自贸区+港澳,也就是前海、南沙、横琴+香港、澳门,这五个点刚好在珠江口形成一个环状,这一步要利用广东自贸区的制度创新优势,对接港澳,把港澳的专业服务、法制环境学过来。第二步是珠三角九座城市+港澳,也就是小的“9+2”,将港澳的优势扩及珠三角。第三步,复制推广到内地泛珠三角九个省份,也就是大的“9+2”。可以说,这个“环珠三角湾区”概念,与后来的“粤港澳大湾区”并无本质区别。不过,国家高层命名为“粤港澳大湾区”,应该是有所考虑的,具体应该怎么做,还需要高层加紧研究,并编制规划。

张光南:粤港澳大湾区拥有三个独立的关税区,并有岭南水乡、中西文化交汇等特色,因而是一个独特的湾区。这与之前的三大知名湾区都不相同,它更应该走出自己的“中国模式”。

综合粤港澳在 CEPA 框架下的合作趋势研判,粤港澳大湾区未来合作的重点领域,将在如下六个方面:

一是金融服务。以合作示范区为平台,粤港澳应该共享金融市场,共推金融创新,共促金融改革。

二是专业服务。以香港、澳门专业服务,推动广东制造“走出去”,培育广东专业服务市场。

三是高新科技领域。以香港科技应用创新模式,发展广东先进制造和电子信息业,提高科技的产业转化率。

四是高等教育和职业培训。以香港教育培训人才,推动广东“制造业转型”和“服务业升级”,提升广东教育培训水平。

五是医疗健康领域。以港澳医疗管理效率,发展广东医疗保健体检产业,共享共建医疗资源,探索跨境医保结算,推动广东医疗改革。

六是创意文娱旅游领域。以港澳文创多元优势,粤港澳共同发展文创影视一体化,开发多元特色旅游,打造购物“免税岛”。

善用港澳的优势

《21世纪》:改革开放以来,香港、澳门一直被称作内地对外开放的“窗口”,今年政府工作报告提发挥港澳独特优势,港澳的独特优势体现在哪里?如何看待香港、澳门在对外开放新时代的功能?

张光南:香港和澳门在自由港、“一国两制”、地理位置等方面存在共同优势,不仅拥有高效便捷的本地和地区交通、顶级的通讯与连接设施,以及世界领先的海上和航空货运系统与物流枢纽,还有着百年历史的发达金融市场体系,因此,港澳在参与“一带一路”资金融通、扩大产业合作、聚集新兴产业等领域可以与广东形成优势互补。同时,中国香港和中国澳门可以作为独立关税区单独签署经贸协定,这是内地其它地区无法比拟的优势。因而,香港、澳门可作为内地省份和国外交流的商贸港湾和中转枢纽。

张燕生:在全球现代服务的市场格局中,净供给前三位分别是美国、英国和中国香港;净购买者(也就是净需求)前三位是德国、日本和中国内地。这说明,香港和内地在现代服务方面存在着很强的供需匹配关系。香港、澳门的独特优势在于,其提供的现代服务具备全球竞争力。用好港澳的现代服务业,用好港澳的国际化优势,用好港澳的法制化优势,将这些优势在未来35年引进内地,就功德无量了。

过去35年,广东从港澳“引进来”的,主要是“三来一补”、加工贸易,在这过程中,港澳教给内地如何做市场经济,但主要是代工的市场经济。未来35年,内地更多要学习港澳的国际化、法制化环境,以这些优势推动国内新一轮对外开放。

莫道明:港澳的优势除了其服务体系外,还主要体现在其经济要素流动的高度自由及与国际接轨的法律体系。经济要素的流动体现在全球都可以在港澳无障碍投资促进其资本流动,香港与大多数国家都有护照免签协议,人员流动频繁。另外,高度自由开放的社会氛围使得信息流动及获取更为顺畅,香港的货物清关比较简便也有利于商品流动。而香港长期进行国际贸易活动,在相关法律体系上也可以为内地提供印证的参考。

过去30多年,港澳优势在中国的改革开放中扮演了举足轻重的角色。但是,过去内地从港澳“引进来”的,更多是先进的生产技术、先进的企业管理经验;而在当前进一步参与全球化的背景下,内地更应该关注香港、澳门先进的社会管理经验以及国际化、法制化的营商环境。

增强城市之间的协同效应

《21世纪》:粤港澳大湾区有三个超级城市——香港、深圳、广州。人们一直在讨论:谁是龙头、火车头、核心城市?怎么看这些城市的竞争?谁应该是核心,或者说这个湾区应该多核心?

张燕生:这三个城市各有特点,也各有缺陷。更多的是要考虑未来如何配合和合作。

因而,粤港澳大湾区的火车头,应该是香港、深圳、广州形成的世界级组合型“首位城市”。三座城市存在竞争是正常现象,未来要通过中央政府的协调,通过建立城市间的合作协议促进合作,使得三座城市相互配合。

张光南:这三个超级城市各有特点。在粤港澳大湾区内,深圳强于科技创新,香港强于专业服务,而广州则有发达的商贸网络以及与珠三角城市的产业联系,很难说谁超越谁,这三个城市更多是优势互补的关系。粤港澳大湾区要有组合型的龙头,将这香港的专业服务和珠三角的制造业、深圳的创新结合起来,共同开拓“一带一路”第三方市场。

莫道明:其实不应该过分看重这些城市谁是核心的问题,准确来说应该是湾区中各大城市的结构侧重有所不同。粤港澳大湾区是规划而成的产物,所以它的发展建设也应该是在国务院的调度统筹下按照各个城市的在规划中的定位来进行资源配置。要说粤港澳大湾区有个核心的话,那应该是中央政府。

《21世纪》:今年政府工作报告提到的“粤港澳大湾区城市群”,经济总量已经跟世界知名的旧金山湾区、纽约湾区、东京湾区相当了,但从具体的城市看,目前广州、珠三角还集聚着大量的制造业,有些观点认为,深圳、广州对周边城市有明显的“汲取效应”,如何评价这一观点?

张光南:从产业发展规律和城市发展规律看,既有发达城市吸引落后地区人口、资源的集聚效应,又有发达城市资源、人才流向周边落后城市的扩散效应。如果纯粹从招商引资的角度看,集聚效应和扩散效应很有可能都在珠三角地区存在。不过,随着未来粤港澳大湾区建设的推进,珠三角地区的市场将会扩大,港澳优势、政策优势将得到更进一步发挥。而行政区划壁垒进一步消除,尤其是海陆空交通基础设施的发展,要素流动的自由,将使得珠三角制造业的成本降低。

未来,粤港澳大湾区需要作为一个整体对外吸引要素资源,届时整个区域的经济发展层次获得提升,其对内的经济腹地也将扩大。

莫道明:深圳、广州对周边城市有一定的资源吸引作用,但并不是完全的“抽血”,这是优势资源自由流动分配的结果。从存贷比来看,广深的存贷比相对较高,说明资金更集中于这两个城市是符合实际的。

至于珠三角其它城市存在低端制造业较多的问题,需要看到经济的转型、社会的转型需要有一个过程。特别是对珠三角地区这样的全球制造业中心之一来说,其转型升级是有成效的,但不是一日之内就能转过来,其过程必然是缓慢的。不过,珠三角的转型升级是不是可以更快一些呢?我认为还有很大的提升空间,这需要加强研究。

需要指出的是,过往国内城市的转型升级,很多都强调所谓的第三产业占比和产业结构优化。美国现在提倡制造业回归的行动让很多人不解。我个人认为,珠三角地区不同城市制造业的转型升级可以有不同模式。比如,广州、深圳两个超级城市可以分别依托商贸优势、科技创新优势提高服务业的占比,而这两个城市的制造业可以向周边城市转移,形成相对清晰的产业梯队。比如,深圳、东莞这一对曾经都是做加工贸易的城市,现在的情况就很不一样,深圳现在更多以金融服务、科技创新为主,做总部经济,而东莞、惠州则要接受深圳一些因成本抬升而转移的制造业。由此,东莞的制造业得到增强,而深圳的科技创新则有更多的发展空间,而深圳的科技创新、金融服务又会服务东莞、惠州这些城市。

随着粤港澳大湾区的推进,城市之间的配合、协同效应将会增强,珠三角地区的制造业也将进一步发展。

这三名专家中,张燕生多年关注港澳问题,他所在的中国国际经济交流中心目前正承担粤港澳大湾区发展规划相关课题;莫道明是早些年学界呼吁建设湾区的学者之一,曾经向中央政府建言设立“环珠江口湾区”,并对该区域的发展布局有“三步走”的系统论述;张光南多年关注粤港澳合作问题,曾主持CEPA广东协议“负面清单”编制。这三位研究不同领域的学者,从不同角度看待粤港澳大湾区。