环保督察是供给侧结构性改革的 一个重要推手

21世纪经济报道 高世楫
2017-11-09 07:00

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所所长 高世楫

从表面看,加强环境监管会提高企业成本。但在逻辑上讲,从宏观、从长远看,严格环境执法、加强环境监管将促使企业提高效率、改进管理、不断创新,这符合供给侧结构性改革推动实现质量变革、效率变革和动力变革的要求。从近代监管历史和其他国家的做法来看,我们的环保督察是一项有中国特色的做法。

我国的环境监管是属地化管理,由于发展理念、政绩标准等多种原因,在一段时间内,地方政府为了实现经济发展而没有促使环境标准得到实施,造成了比较严重的环境污染和生态破坏。在这种情况下,中央的环保督察能使得环保法律法规在地方得到充分地执行。所以,环保督察本质上是“督政”而不是“督企”。

就目前效果看,环保督察收效显著。一些地方政府在压力之下可能会有所谓一刀切的行为。但是,由于环境污染太严重,而且有些问题由于历史原因而变得复杂、尖锐,不采取一刀切的方式,可能就很难解决。当然,我们需要尽快回到常态化的依法监管、依法问责轨道上。

从逻辑和历史来看,加强环境监管可以促进创新,有助于推进供给侧结构性改革。通过严格社会性监管,包括生产安全、职业健康、环境保护等方面的政府监管,有助于倒逼企业提高效率、改进管理,并通过创新满足监管要求。

根据美国哈佛大学著名学者迈克尔·波特(Michael Porter)上世纪90年代提出的被称为“波特假说”的理论,严格的环境保护法规有助于促进企业创新。其逻辑推理是:污染就是资源浪费,就等于无效率,而控制污染就可以减少浪费、提高效率。

环境监管通过两个途径促进创新,第一种创新路径是生产方式不变,设法降低终端处理成本,促进污染控制技术及设备的创新;第二种创新路径是从造成污染的根源入手,通过创新改变生产流程与产品性能等。从源头促进创新对效率提高的作用更大,完全可以弥补环境监管带来的成本增加。实践中就有比较鲜活的例子,如山东省泉林纸业,在山东省造纸业严格环保执法的情况下,创造了一套全新的造纸模式,实现减少污染、提高资源利用效率和创造更高价值的创新。

当然,在环境监管中,要重点关注达到环境保护的结果,而不是只关注一两项技术的创新。环境保护的立法,标准可以很严,但在实施过程中还得循序渐进,比如环境标准提升要有个预期,使企业有提早投资的准备,等等。

从更长期的制度建设看,我们要加快环境监管体制改革。因为环境监管是专业化、技术化的,所以要有立法的支持,也要有专业队伍、专业能力的支持,做到常态化、可预期、可问责。这个可问责就是依法的、常态化的问责,既要有来自上面的纵向问责,也要有人民群众、媒体监督下的横向问责,这应该是我们制度建设的方向。

我有一个假设:如果我们公平地严格执行环保法规,公平地实施严格的环境监管,企业和产业应该仍然可以保持较强的国际竞争力。这个假设还需要进行求证。

从宏观上来看,中国中低技术领域制造业一直非常有竞争力。十多年前,西方媒体和经济界曾热烈讨论过“中国价格(The China Price)”,说中国常用工业制成品比国际价格低30%。美国白宫国家贸易委员会主席、贸易和产业政策主任彼得·纳瓦罗博士曾经写过一篇文章“The Economics of the ‘China Price’”,列出了中国产品低价格的八个原因。我们可以以此为根据分析一下,这八个条件现在还有哪些仍然存在;同时,从这八个条件的角度来看,中国制造业产品的竞争力会受到环境严格执法多大的影响。

第一个要素是中国有低工资、高质量的工人。虽然现在中国工人工资上涨幅度较大,但是工作质量、生产率也在提高,我觉得这个有利要素仍然成立。

第二个是知识产权保护和创新。现在中国知识产权保护状况得到极大改进,同时企业创新能力迅速提高,不管专利申请量还是产品创新形势都不错,中国经济可以依靠内源性知识创新与知识扩散,我觉得该优势要素仍然存在,至少是中性。

第三个和第四个因素是说那时对中国工人的健康、生产安全以及环境保护等方面的社会监管缺失。现在这个低成本“优势”已经不存在了,相关监管都大大加强了。第五个因素是出口补贴,现在这个因素的影响也减弱了。

第六个因素是中国有完整的产业集群。这个优势目前在中国是大大加强了,中国工业体系的完整性、产业集群的多样性应该说在世界上是少有的,在人类工业化历史上都是少有的,中国完整的产业集群带来企业产品和产业的超强国际竞争力是其他国家没法替代的。

第七个因素是外资所带来的管理经验的示范效应。我觉得,中国经济全球化程度提高之后,该要素得到了加强。

第八个因素是人民币被人为低估。这个优势现在已经不存在了。

综合起来看,中国的制造业由于超乎寻常的产业规模,特别是多样化、完整的产业集群,具有很大的韧性,即使环境监管和其他社会性监管提高了产品成本、带来了一定冲击,对中国制造业的整体竞争力也不会有太大的影响,不可能出现中国制造业因为社会监管成本提高而大规模向其它国家转移的情况。

特别值得强调的是,如果我们公平地实施环保执法、严格环境监管,所有企业都面临同样的成本压力,即使所有企业短期内都必须提高产品价格以消化成本,但只要执法公平,中国企业同步提价,下游零售商也必须接受新的“中国价格”,这个成本可以直接传递到终端消费者,或者降低流通环节的利润率,中国的制造业仍然能够保持全球竞争力。

(本文为作者在中国发展研究基金会主办的博智宏观论坛第二十一次月度例会“环保督察与供给侧结构性改革”上的发言,经作者授权。)(编辑 欧阳觅剑)

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