银监会详解开发银行、政策性银行监管办法，重点完善资本约束和内控管理机制

11月15日，银监会正式发布《国家开发银行监督管理办法》《中国进出口银行监督管理办法》《中国农业发展银行监督管理办法》，并详细解读三个办法出台的来龙去脉。

1994年，在深化金融体制改革背景下，国务院批准成立了国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行（以下分别简称开行、口行、农发行）。如何进一步深化改革，提升三家银行服务国家战略、社会重点领域和薄弱环节的能力，提升其内控管理、风险防范水平，成为摆在监管部门面前的重要课题。

补齐监管短板

银监会政策性银行监管部主任周民源介绍，三家银行成立以来一直未制定专门的监管办法，而是遵循银行一般规律参照商业银行相关监管规则实施监管。这一做法当前已经难以适应开发银行、政策性银行的发展要求，必须弥补监管制度短板。在2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，明确提出推进政策性银行改革问题。这项工作从2014年启动，在2015年国务院通过银行的改革方案，并明确提出三家银行的审慎监管规则。三个办法是落实深化改革要求、推动三家银行改革不断深入的重要举措。

周民源还介绍，随着三家银行经营区域不断扩大，尤其是开行、口行经营区域扩大到海外，业务复杂度提高，风险管控任务日益艰巨。有必要全面构建开发银行、政策性银行监管规则体系，制定专门的办法。

周民源强调，三个办法不仅从市场定位、业务范围和支持领域突出开发性金融和政策性金融的特色，还强调市场化运作。明确三家银行在公司治理、内部控制、风险管理、激励约束等方面遵循银行经营的一般规律和监管要求。

根据办法定位，三家银行将依托国家信用，开行重点发挥中长期的投融资作用，加大对经济社会重点领域和薄弱环节的支持力度；口行重点支持外贸发展、对外开放、国际合作、走出去等；农发行主要服务国家粮食安全，促进农业农村现代化，改善农村基础设施建设等领域。

银监会披露数据显示，截至今年9月末，三家银行资产总额25.12万亿，各项贷款17.41万亿。在支持“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带发展、企业“走出去”、棚改、易地扶贫、三农等方面重点发力。

首提资本约束机制

构建资本约束机制是此次三家银行改革的核心内容之一。银监会政策性银行监管部副主任徐庆宏表示，全球经济危机后时代，监管当局和银行业把资本质量、水平放在监管、管理的更高位置。加强资本监管是为了推进三家银行提升自身风险抵御能力，更好支持和提供服务。

三个办法要求，三家银行要结合自身风险管理状况、业务特点和外部资本监管要求，建立资本管理制度、流程、政策。制定中长期资本规划；明确要求三家银行每年至少进行一次内部资本评估，内源性和外源性方式相结合，建立持续的可持续资本补充机制。

以《国家开发银行监督管理办法》为例，提出通过采取限制资产扩张、盘活资产存量、减少或免于分红、利润转增资本、国家追加注资、发行符合监管要求的各类资本补充工具等措施，确保资本充足率达到监管标准。

不过，21世纪经济报道记者注意到，当前的办法中尚无资本充足率的具体要求。徐庆宏在会后交流中提到，由于国际社会对于银行业资本充足率的标准存在一定争议，中国也在参与全球标准的制定，因此暂时没有设定明确的标准要求，三家银行的资本充足率要求仍将参照一般商业银行的指标。

对于开发性金融和政策性金融，一个突出难点在于在调动业务积极性、支持国家建设与风险防范之间的平衡。这样的矛盾在开行、口行和农发行此前的发展探索中如影随形。

周民源表示，办法要求三家银行形成符合开发银行、政策性银行业务特点的、合理有效的激励约束机制。

在严格责任追究和问责方面，银监会政策性银行监管部副主任韩冰表示，监管部门要求三家银行强化内控管理执行，加强分支机构和人员管理，落实规章制度执行，加强对基层机构内控制度执行情况的监督检查。此外，强化问责和处罚，对于违法违规行为要对直接责任人和相应管理人严格问责，还将视情况给予行政处罚。

韩冰介绍，在三家银行的公司治理上，把党的领导嵌入公司治理，确保国家方针政策的贯彻执行。

不同于一般公司董事会、监事会、股东大会的架构，由于三家银行董事会已经代表全部股东利益，因此均不设股东大会。此外，三家银行还要增设部委董事，实施外派监事会制度。此前，口行和农发行已经实行外派监事会，此次则明确开行内设监事会调整为外派监事会，监事会由国务院根据《国有重点金融机构监事会暂行条例》委任派出。

针对当前银行业突出风险管控的要求，徐庆宏表示，办法要求三家银行实现风险管理全覆盖，包括信用风险、市场风险、操作风险、流动性风险、信息科技风险、声誉风险等各类风险，在并表管理上，覆盖所有纳入并表管理机构的表内外、境内外、本外币业务。针对三家银行信贷资产为主体，尤其是开行和口行境外业务占比较高的特点，办法还进一步要求把信用风险、国别风险作为重中之重。（编辑：马春园，邮箱：macy@21jingji.com）

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