豫东样本　土地银行的20亩熔点效应

联合课题组：

中共中央党校经济学部

河南省财政厅

河南省政府发展研究中心

编者按　“越种粮农民越穷”，结论令人嗟讶。中共中央党校经济学部、河南省财政厅和河南省政府发展研究中心共同组成的联合调查组，赴豫东12个粮食基地县的调查发现，河南平原粮食主产区贫困县和贫困人口数量呈上升趋势，河南省新增的14个国家和省级扶贫开发重点县中，豫东平原农业县就占了13个。最为典型的是，在豫东的开封、商丘和周口三个省辖市，连片出现了10个国家级和省级扶贫开发重点县，形成了明显的经济塌陷。如何落实中央关于“在千方百计增加农民收入的同时，确保国家粮食安全”的政策要求？调查组提出了“设立豫东粮区综合改革示范区”的建议，并已呈报给相关部门。

豫东平原粮农收入状况堪忧

本次调查的12县包括开封的兰考，商丘的睢县、民权、宁陵、虞城、夏邑、柘城，周口的淮阳、沈丘、郸城、商水、扶沟，国土面积1.46万平方公里，1184.15万人，粮食产量450.20亿斤。12个县中已经有10个成为国家或省级重点贫困县，另外两个虽没被划入贫困县范围，但经济状况也很不理想。这一区域的经济发展不仅明显低于河南省平均水平，也低于全省44个扶贫开发重点县的平均水平，并具有继续下滑趋势。

2004年粮农总体水平仍然很低

2004年农民增收是明显的。据扶沟县农调队对140个农户的抽样调查，农民人均纯收入为1992元，比上年增加359元，增幅22％。其中，农业纯收入1047.44元，比上年增加了419.59元，增长66.83％。从人均纯收入增量359元的构成来分析，贡献最大的增量来自于粮价上涨、减免农业税和粮食直补三项政策因素，共计增收249.17元，占增量部分的69.7％。其中，因粮食价格因素增收169.95元，因农业税减免增收56.17元，因粮食直补人均增加23.35元。

但农民总体收入水平依然很低，尤其是种粮农民收入极低。以一户四口人计算，一个农户一年种粮收入才4188元。如果再扣除一户四口人的口粮（按1000斤小麦折700元计）后，一个农户一年种粮收入才有3488元，人均872元。

粮农收入低，影响种粮积极性

国家要保障粮食安全，农民就必须有种粮的积极性。但基层的同志普遍反映：农民穷，就穷在种粮上。生产粮食越多，对国家贡献越大，农民增收越难，地方财政越穷。根据对开封的一些贫困户调查，主要收入来源是种植业，在总收入中占81％。开封市贫困户发展种植业收入水平之低，让人震惊。按照夏季全部种小麦，秋季种玉米测算，2004年，每亩小麦花费种子27元、化肥60元、农药25元、浇水60元、机械60元，成本合计232元。产值是497元，不计人工费，每亩收益265元。每亩玉米花费种子24元、化肥45元、农药30元、浇水20元，成本合计119元。产值是520元，不计人工费，每亩收益401元。开封市农村人均土地1.5亩左右，按照夏季全部种小麦，秋季花生、玉米、棉花各种三分之一测算，人均收入为538元。这也就是说，单纯种粮食只能处于极度贫困境地。一旦粮食生产不盈利时，农民就会放弃种粮，或将耕地转作他用，甚至撂荒。开封市兰考县黄集村1400人，几乎所有的青壮年劳动力常年外出打工，在村里从事农业生产的多是“3861部队”，即妇女、老人和孩子。

将危及国家粮食安全

改革开放以来，农民种粮积极性高、农民收入增长快有两个时期：一是20世纪80年代初，六年时间粮食总产量由6000亿斤增加到8000亿斤，净增2000亿斤。二是90年代中后期，五年时间粮食总产量又净增2000亿斤，越过了10000亿斤大关，达到10800亿斤。但是，自2000年起，农民种粮收入逐年减少，种粮积极性不断下降，粮食产量一路下滑，2003年粮食总产量比1998年净减少2000亿斤以上，跌到8620亿斤。农民种粮积极性的一高一低，导致了粮食总产量以2000亿斤的巨量一增一减，引起了政府的担忧。

粮农收入低的主要原因

人均土地少

豫东平原农民人均耕地面积1.5亩左右。在现有的人地比例下，农民即使像绣花一样来经营土地，增收幅度也非常有限。老百姓说：“政策年年新、庄稼年年青、产量年年增、腰包年年空。”

随着土地开发利用程度的提高，扶沟县农民收入在经过一段时期的上升之后一直在2000元左右徘徊。传统的土地经营制度，只能解决农民的温饱问题，解决种粮增收的主要途径，只能是扩大人均土地耕种面积，搞规模经营。以开封市农民人均土地1.5亩，每个农民从事种植业收入水平为538元来计算，如果人均土地增加到20亩，人年均收入水平增为10760元，就可以达到城市居民收入水平；增加到30亩，人年均收入水平为16140元，就能达到城市居民平均收入水平。

生产成本高

粮食价格和生产资料价格比价复归，是困扰农业生产的多年痼疾。虞城县营盘乡刘楼村农民刘好义算了一笔帐：2003年二氨1.96元／公斤，2004年2.60元／公斤，每公斤上涨0.64元，一亩地20公斤二氨使用量增加费用12.80元；尿素2003年1.30元／公斤，2004年1.80元／公斤，每公斤上涨0.5元，一亩地35公斤尿素使用量增加费用17.50元；农药一亩地增加费用3元，柴油一亩地增加7元，因生产资料涨价，一亩地比去年投入增加了40.3元。2004年虞城县粮食直补资金亩均为12.03元，农业税税率又降低3个百分点，两项共增加农民收入36.89元／亩。二者相抵，农民仍每亩多支出3.41元。

种粮贷款

难在我们调研的县市中，多数地方被金融机构定为金融的高风险区。农村信用社受存款水平和额度的限制，发放贷款也极为有限。面向贫困户的小额扶贫信贷资金的发放落实也越来越困难。以虞城县为例，2003年，虞城县小额到户扶贫贷款只发放了20多万元，2004年就没有落实。这也可以在我们的问卷调查中，问及2005年农业生产中最担心的问题有哪些时，52.7％的人选择了“化肥等生产资料价格上涨”和“支持农业发展的资金缺乏”。

粮农素质低

以周口市为例，在农村种粮的农民，超过70％的人为初中以下文化水平。不少地方同志反映说：“现在供孩子上学读书，农民看不到希望。既考不上大学，也不会干农活，外出打工也无一技之长。”

县乡财政弱

县乡基层政府债务负担沉重。据统计，12个县乡镇政府因农民修路、普九教育、世行贷款利息等原因，平均负债超过500多万元，县级政府平均负债超过亿元。税费改革后，税源减少，吃饭财政变成了要饭财政，不少乡镇政府靠贷款办公、发工资。乡镇干部把近几年长工资说成是“空调”。扶沟县农调队对该县大新、练寺、固城等几个乡镇进行调查，干部的基本工资均不能按时足额发放。练寺镇按1999年基本工资标准的80％发放；大新镇按2000年基本工资标准的75％发放；固城乡按2001年基本工资标准的80％发放。柘城县黄土岗乡干部工资已经有36个月没有发了。一位地方干部称“乡级财政已经瘫痪，县级财政正在瘫痪”。

县乡财政困难，自然无力投资农业基础设施建设。这就直接导致“大灾大减产，小灾小减产”的“望天收”状态。柘城县部分村无灌渠、无机井，基本无法灌溉。扶沟县骨干排涝河道共有8条，多数河道淤塞严重。2003、2004年连续两年的特大内涝灾害，就是因为排水不畅造成的。据扶沟县农调队对10个农村住户调查点的近50个农户的现场访问调查，100％的农户都受到了严重的涝灾，2003年秋季各种农作物几乎绝收。

设立豫东粮区综合改革示范区

类似豫东12县存在的问题，在毗邻的山东、安徽等粮食主产区同样存在。鉴于豫东出现的矛盾和问题更为密集、更为突出和更具有代表性，建议中央政府在豫东设立“平原粮区综合改革示范区”，探索建立农民增收和粮食安全的长效机制。

目标是：坚持粮食主产区“以农为主、以粮为主”的发展思路，建设优质商品粮生产基地、优质畜产品生产基地和农产品精深加工基地；提高农业综合生产能力和农产品深加工能力；调动农民种粮的积极性和地方政府重农抓粮的积极性。

这些目标的实现要求国家完善各种支农政策，健全粮食主产区粮食补贴机制，解决粮食增产和农民增收的矛盾；加大投入，加强农业和农村基础设施建设，增强粮食主产区抵御自然灾害的能力，保证粮食产量的稳定增加；通过各种优惠政策鼓励银行发放支持农业项目贷款，鼓励外资和民营经济在豫东12个县建立农业产业化龙头企业。

以农发行为依托，建立土地流转新机制

由种粮大户进行土地的规模经营是实现国家粮食安全和种粮农民增收的根本出路。建议在示范区以农发行为依托，建立土地银行，构建土地流转新机制。

我们设想，土地银行的运作包含以下五个要点：一是作为政策性银行，土地银行的运转不以赢利为目的，而是要推动土地流转和规模经营，并保证流转后规模经营的土地必须种粮食；二是接受进城创业或务工农民土地使用权的长期有偿转让，双方签订转让合约，在转让期限内，土地支配权力属于土地银行所有，转让期满后，农户可以选择续约或是收回土地经营权；三是土地银行把转让长期经营权的土地按期限转贷给种粮农户，到期后由土地银行决定续约还是收回；四是土地银行运作原则是高价存入，平价或者低价贷出。五是政府以财政贴息方式支付存贷利差，其好处直接转给种粮农民。

土地银行作为中介组织，其主要作用是：第一，以国家信用的形式为土地流转提供担保。目前，农地流转缺乏相应的中介组织来反映供需双方的信息，造成供需双方的信息不通，限制了土地的流转。土地银行的设立，可以使土地流转更加规范。相对于其他中介而言，土地银行实际上是一种国家信用机制，它比现有的任何一种流转机制都能够最大限度地保证交易双方的利益，农户不必担心转让合约到期后不能回收土地，种粮大户也不必担心合约期限内存在合约变动的风险，这就能有效地促进交易的实现。

第二，土地流转由无序管理转向有序管理。土地银行的介入，可以强化政府对土地流转的管理，保证国家土地政策的落实，保证粮食安全。

第三，土地银行的介入，在盘活农村土地的同时，为盘活农村劳动力市场提供了条件。土地银行通过价格机制鼓励土地规模经营，有利于先进农业技术的使用，有利于农业现代化。同时，土地银行也为务工者提供基本的外出费用，减少民工外出后的后顾之忧。

第四，土地银行是一种实现农民增收和粮食安全的长效机制。实行粮食直补能够调动农民生产积极性。但是，在不少地方，粮食直接补贴演变成为一种“谁拥有土地，谁得到补贴”的机制，从而固化了土地小规模经营。相对来讲，土地银行可以真正实现对种粮大户的补贴。因为种粮大户贷入的土地越多，补贴（存贷差）也越多。所以，土地银行有利于规模经营，有利于增加对土地的投入，是实现农民种粮增收和国家粮食安全的长效机制。建议在豫东地区率先设立土地银行，进行土地流转制度改革实验。

推进农村金融体制改革

一是深化农村信用社改革。坚持市场化的改革取向，以服务农业、农村和农民为宗旨，按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，围绕不断改善农村金融服务，加大金融支农力度这一首要目标，推进和完善管理体制和产权制度改革，加强内部控制，转换经营机制，使农村信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展和自担风险的市场主体，真正成为服务“三农”的社区性地方金融企业。要逐步将农村信用社改造为股份合作制形式，吸引民间资本参股农村信用社，壮大农村信用社实力，为农村、农民贷款提供强有力的资金保障。

二是培育竞争性的农村金融市场。抓紧制定农村多种所有制金融机构的准入条件和监管办法，在有效防范金融风险的前提下，在豫东平原粮食主产区先行进行非公有金融机构试点；同时，开辟新的为粮农服务业务，探索成立更加贴近农民和农村需要的新型信贷组织。

三是对种粮大户实行多种形式抵押担保，扩大粮食政策性保险试点范围，鼓励商业性保险机构开展粮食生产各种形式的担保业务。

四是整合县域内金融资源。在豫东粮食主产区建立农村资金返还机制试点。

五是增强农民诚信意识。在农户中建立信用档案库，评定一大批种粮信用户，在贷款上给予相应的支持。

千方百计降低种粮成本

农资价格上涨主要来自于上游工业品价格上涨的传递效应。目前我国对经营农资也给予一定的补贴，但补贴方式主要是对农资的生产、运输、流通等环节实行各种形式的优惠政策与补贴，并不能解决厂家、经销商及农民对农资价格的担心。为此，我们建议，应建立一种农资直接补贴机制，即借鉴粮食流通体制改革的经验，改变现行的补贴方式，把对生产、流通领域的补贴逐步转为与农资市场价格变化相挂钩，对农民实行农资价格直接补贴方式。

化解县乡政府债务

乡镇债务形成的原因是多方面的。以商丘市为例，乡镇政府债务可分为四种类型：一是公共物品投入形成的债务，占总债务的55.82％，其中用于农村中小学建设的11197万元，占9.83％；用于乡村道路的26499万元，占23.27％；用于农林水项目的24754万元，占21.74％；用于卫生文化项目的1118万元，占0.98％。二是行政开支形成的债务，占总债务的22.93％。其中用于发放工资的23289万元，占债务总额的20.45％；建设办公房的2826万元，占2.48％。三是经营性债务，占总债务的10.30％。其中扶持企业发展的10607万元，占9.31％；兴办市场的1130万元，占0.99％。四是其他原因形成的债务12463万元，占10.95％。

看来，最主要的是公共产品投资欠债和工资欠债，占总债务的76.27％。建议按债务形成原因逐步化解。对本来应该由国家投资的公共产品欠债，国家应予以核销；对发展经济而形成的债务，应通过转制、租赁、拍卖等形式盘活资产存量，增加偿还能力；对因完成各种达标或保社会稳定而向国家金融部门借贷形成的债务，国家应通过挂账、停息、贴息和缓收的办法来化解；对乡村非正常支出形成的债务，谁举债，谁偿还。尤其是对乡、村干部所欠公款，催交清欠，在规定期限内令其偿还。

特别要提出的是，对“普九”教育达标欠下的债务要引起高度重视。许多县市同志反映，由于债务问题使许多地方发生了债权人封校门、赶学生、锁教室的事，学校正常的教学秩序难以维持，学生学习受到严重影响。应加大财政转移支付力度，尽快予以解决。

水利建设项目按照“谁投资、谁受益”的原则，广泛吸纳社会资金兴办，同时对已建成的机井等小型水利工程采取承包、租赁、拍卖等多种形式进行产权改革。由于水利多属公益性工程，这就需要国家对财政支出结构进行调整，在各级财政预算中增加对水利建设的投入。

构建农村教育新体系

在我们对地方干部进行的问卷调查中，有近四成（38.8％）的被调查者认为提高粮农素质才是解决“三农”问题的最根本出路。必须改革农村应试教育体制，构建农村教育新体系。一是继续推进农村教育结构和布局调整。该撤并的学校坚决撤并，该合并的班级坚决合并，该精简的教师坚决精简。二是大力发展农业职业技术教育。可以考虑，在加大农村职业教育的同时，在初三、高三阶段进行分类教学，少部分以继续攻读高中、大学的升学教育为主。在豫东示范区，可以率先进行试点。三是加大对农村教育投入力度。2003年商丘市教育部门预算内教育事业费支出占全市国民生产总值的1.7％，距《教育法》规定的占国民生产总值4％的要求还有很大差距。

推进县乡政府机构改革

农村税费改革后，我们发现一种带有普遍性的现象：乡镇政府人员编制虽然得到了控制，但实际干部数量不减反增。建议加快推进乡镇政府机构改革，加强社会管理和服务。一是撤并乡镇。将内设行政机构与事业单位（党政办、经贸办、农业办、民政办、镇村建设办、经管站、审计站、渔业水产办）归并，成立3个综合性办公室：党政办、经济发展办、社会事务办；将原乡镇财政所、计生办、农技站、农机站、农经站、林业站、水利站、文化站、广播电视站、电影队等事业单位合并为6个事业机构：农业综合服务中心、财政所、计划生育服务站、经济发展服务站、司法所、社会保障服务站。

三是理顺关系，同时将服务性、技术性和社会中介性质的机构彻底从乡镇党政机关分离出来。比如，乡镇计划生育站可以并入乡镇卫生院；农业综合服务中心、经济发展服务站等也完全可以实现市场化。政府人员更多地走向社会服务领域的同时，也就相应减轻了对粮农伸手的潜在压力。

图：

商丘乡镇政府债务结构图

扶沟县农民2004人均增收359元结构图

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