城管执法的“猫鼠”游戏

观象台

文/毛寿龙

最近，北京城管遭遇无证商贩暴力抗法，城管被袭身亡。无证商贩暴力抗法使城管队员致死，理应受到严厉惩罚。但有一个问题没有得到解释：无证商贩为什么会暴力抗法？

最简单的答案是，这个无证商贩具有暴力倾向。因为绝大多数无证商贩，一见到城管，常常像老鼠见了猫，一哄而散，有学者戏称为“逃生经济”。这个无证商贩居然拿刀子袭击城管，自然是例外。但问题是，暴力倾向并非无证商贩所专有，部分城管队员也有。最近，石家庄火车站就发生了四五个城管队员围攻一位六十多岁老人的事件，此事正好被一位女士用手机拍下17秒。更有深圳城管将同行绑起来，扒掉裤子的“趣闻”。

所以，仅仅说个人有暴力倾向，并不能说明什么问题。无证商贩和城管队员之间暴力相向，实际上都是为了各自的生存。无证商贩相当部分是下岗职工、外来务工人员，他们往往没有稳定的收入来源，又得不到充分的社会救济，所以只能靠做一点小生意来维持生计。对他们来说，这些小小的生意就是赖以为生的“饭碗”。

从城管队员的角度来看，其职责很明确，而且其工作成绩好坏都摆在面上。城管队员辖区内无照商贩、“黑车”等非法经营行为是否得到了有效控制，直接决定上级对其考核结果，也会影响到其收入，甚至是其“饭碗”的稳定性。

城管队员和无照摊贩的两个“饭碗”在逻辑上是共生关系，因为没有无照摊贩，就不会有城管队员，但这只是潜在的逻辑关系，显然的逻辑关系是，只要在其管理区域内有无照摊贩，城管队员的工作业绩就会受到影响。前者是理论上的关系，后者是实际上的关系。实际上的关系使得两个饭碗产生冲突，面对生存，无论是无证商贩还是城管队员，即使刚开始礼貌相待，最终将撕破脸皮，产生过激情绪，并付诸暴力。

城管队员使用暴力，野蛮执法，无证商贩由于其本身的非法状态，即使遇到野蛮执法，一般也忍气吞声，在心中慢慢积累对城管队员的怨恨，但一旦发作起来，就可能危害城管队员的生命。城管队员礼貌执法，一旦碰到心存怨恨的无证商贩暴力抗法，一忍再忍，其结果是执法的力度总是欠火候，无证商贩一而再，再而三，与礼貌执法的城管队员玩“老鼠戏猫”的游戏，其结果就是用暴力最能实现执法的目标。

但城管队员一旦野蛮执法，乃至暴力执法，无证商贩也会走向极端，容易以暴力抗法，以求得生存空间。据此，有人建议，要强化城管队员的权力，使其有刑事处罚权，甚至要协同执法，充分发挥公安机关的作用，还有人建议给城管队员配备防刺背心、防割手套，以强化自我保护。这些建议，其背后的逻辑是执法者更具有合法的威慑力和力量，而不至于采用野蛮执法或者暴力执法，来解决文明执法可能带来的“老鼠戏猫”的问题。

当然，这样做，依然是强化城管队员的暴力倾向。在非法的野蛮执法或者暴力执法条件下，无证商贩会暴力抗法；在合法的强有力的严格执法条件下，无证商贩为了生存，也同样会暴力抗法，因为与失去生计相比，抗法是相对不坏的选择。

所以，要解决暴力抗法问题，简单地让城管队员文明执法，放弃野蛮执法或者暴力执法，并不能解决问题，因为这样只能是“老鼠戏猫”的游戏继续。而要让城管队员能够树立威严，让无证商贩对其保持礼貌性的尊重，执法者只能在大多数情况下放松管理，而在领导比较重视的时候严格执法。这样，无证商贩在平时有生计，在非常情况下城管队员有政绩，也有面子。于是，城管队员和无证商贩真的玩起了“猫捉老鼠”和“猫放老鼠”交替进行的游戏。

要解决这一问题，最根本的办法是给无证商贩有合理的生计出路。政府要帮助这些人，尽快就业；在其生计有困难的时候能够给其以足够的救济。还有一种选择是使无证商贩以适当的形式合法化。

(作者系中国人民大学公共管理学院行政管理学系教授、博士生导师，制度分析与公共政策研究中心主任)

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