城乡统筹的成都实践

成都新思路

2003年以来，在四川省委省政府的领导和支持下，成都市坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，从解决“三农”问题入手，深入实施城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略。实践证明，成都市初步走上了一条符合成都实际、顺应经济社会发展规律的科学发展之路。

四年来，成都统筹城乡发展取得了明显成效。2006年，全市实现地区生产总值2750亿元，比2002年增长65.8%；全口径财政收入489亿元，其中地方财政收入278.4亿元，比2002年分别增长2.2倍和2.1倍；去年全市农民人均纯收入达到4905元，比2002年增长了45.2%；城乡居民收入差距从2002年的2.66：1缩小到2006年的2.61：1，城乡收入差距扩大的趋势得到遏制。

成都的思路可以概括为以“三个集中”为核心、以市场化为动力、以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障的城乡统筹、“四位一体”科学发展战略。

“三个集中”首先是以推进工业向集中发展区集中为重点，走新型工业化道路。按照走新型工业化道路的要求，成都制定了城乡一体的工业布局规划，将原规模小、布局散的116个工业开发区，调整、归并为20个工业集中发展区。通过规划调控、政策引导，建立投资促进机制，强力推进工业向集中发展区集中。目前，20个工业集中发展区已初具规模，集中度达59.9%。

其次，是以推进土地向规模经营集中为重点，走农业产业化道路。我们坚持以稳定农村家庭承包经营为基础，按照依法、自愿、有偿的原则，采取转包、租赁、入股等形式，稳步推进土地向规模经营集中。到去年底，全市共实施土地规模经营153.8万亩。目前，成都规模以上农业产业化龙头企业发展到580家，各类农业产业化经营主体联系带动农户123.5万户，占全市总农户数的59.2%。

再次，以农民向城镇集中为重点，走新型城镇化道路。遵循“因地制宜、农民自愿、依法有偿、稳步推进”的原则，科学规划建设城镇新型社区和农村新型社区，配套完善基础设施，有组织、分层次地梯度引导农民向城镇和二三产业转移。全市共规划建设600个农村新型社区，截至去年底，近27万农民住进了城镇和农村新型社区。

从成都的实践看，统筹城乡发展是一场全面而深刻的变革，必须坚持实事求是的思想路线，坚持从实际出发和因地制宜，坚持充分尊重群众意见，深入做好群众工作。

城乡统筹的市场化试验

根据成都的经验，统筹城乡发展必须充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。要结合统筹城乡发展的制度建设，积极推进市场化改革，通过市场化的力量来形成城乡统筹发展的持续动力。近年来，成都通过转变政府职能、投融资体制改革等一系列措施，积极探索和实践城市经营活动，明显地增强了城市的辐射和带动能力，有力地促进了城乡统筹发展并逐渐形成了一套城市经营的办法。

成都首先坚持推进城市经营，提高以城带乡能力。统一经营政府可调控资源，全面实行经营性土地使用权招标、拍卖和挂牌出让，盘活存量资产，推进基础设施建设经营和政府特许经营权的改革等措施推进城市经营。四年来，全市财政对“三农”的投入达到123.6亿元，2003年投入6.8亿元，2006年达到71.3亿元，年年保持成倍以上的增长。

同时，成都着手引入外来资本，培育农村市场化主体，先后引进了一批大型农业投资项目。2006年到位资金23.5亿元，比上年增长57.4%。成都鼓励和支持农村专业合作经济组织发展，现有专合组织总数达1581个。并大力发展农村新型集体经济组织，村组集体资产46.8亿元，比2002年增长16.2%；有集体经济收益的建制村增加到1516个，占总数的57.6%。

另外，成都还着力改善农业农村投资环境，组建市级政策性的现代农业发展投资公司和市级小城镇建设投资公司，采取担保、贴息、入股、保险等方式吸引社会资金投入农村和农业。

统筹城乡发展的过程实质上是城乡一体、统筹推进的新型城镇化过程，着眼点和落脚点是农民生产、生活、居住方式的转变。这个过程是要付出必要的个人成本和社会成本的。个人成本主要是农民为就业社保和享受与城镇居民相当的生产、生活、居住条件所需支付的成本；社会成本主要是指政府为城乡居民提供的公共服务所支付的成本。社会成本主要应由公共财政来解决。但农民的个人成本只能以市场为主、政府支持来解决。没有政府的力量，城乡统筹是不可能的；只靠政府的力量，城乡统筹是不可持续的。

实践证明，仅靠传统农业作为其收入主要来源的大部分农民是无法支付城镇化成本的。要提高农民对城镇化成本的支付能力，除了创造条件促进农民向二三产业转移外，必须大力发展现代农业。

农村和农业是市场发育程度最低的区域和产业。现实的农村农业生产方式主要是一家一户的兼业化小生产，自给自足特征明显，与社会化的大市场联系薄弱，市场机制在农村农业中的作用不明显，规模化过低、竞争力极弱、抗风险能力几乎没有，农业效益难以提高。因此，发展现代农业必须进行市场化改革，培育市场力量，激活农村各种要素，把资源优势转变为经济优势，使农业成为具有等于或高于社会平均利润的产业。当务之急是要让市场经济的主体———企业这种生产经营组织形式进入农村农业，形成市场机制能够在农村农业发挥作用的微观基础，使之在市场的推动下成长壮大，提高农村和农业的市场化程度，实现传统农业向现代农业的跨越。

构建农村和农业市场经济的微观基础

农业的市场化改革涉及到一系列利益关系的重新调整，尤其是土地问题。在这方面，成都首先探索农村土地承包权和经营权分离的具体办法。农村承包地是根据水田、旱地和耕地质量的优劣来搭配承包给农民的，虽然公平，但很分散。如成都市双流县一农户，全家承包地不到4亩，但却有24块。发展现代农业，土地规模经营是基础和前提，承包地的分散、交叉使农民和市场主体都很难进行土地规模经营。因此，可以采取农民土地承包权实行股份量化方式，分离土地承包权和经营权。农民以股份化的土地承包权流转给市场主体，让有竞争能力的市场主体对土地实行规模化经营，促使一般农户向二三产业转移就业或成为农业产业工人。这既稳定了农村基本经营制度，又促进了现代农业发展和农民增收。如成都邛崃市固驿镇仁寿村与文君米业公司合作，对全村90.7%的耕地进行规模经营，并以“土地承包权收益换社保”的方式建立农民养老保险。去年，农民转移就业率84.3%；农民人均纯收入增加1400余元；已有312名农民办理了参保手续。

其次是鼓励农村专业组织、大户、企业的联合。目前，农村和农业已发展了一些农村专业合作经济组织、农村新型集体经济组织、专业户和农业企业，但是这些组织、专业户和企业规模一般都比较小、市场竞争能力也不强。因此，要增强其对发展现代农业的带动能力和市场竞争能力，就要采取股份合作等多种联合方式，壮大经营规模，共同参与市场竞争。近年来，成都市一些专业组织、大户、企业通过联合，使经营规模和市场竞争能力都得到了明显增强。如成都市龙泉驿区十陵禽业合作社，是由养殖1000只以上的203户养鸡专业户，按股份合作制组建的农民合作社。合作社采取统一供应原料、种苗和统一品牌销售，去年合作社成员的产品每公斤高于市价0.2-0.3元，不仅进入成都的各大超市，还销售到省内外其他地区。

政府还积极引导工商企业进入农业。工商企业进入农村和农业，不仅可以解决现代农业发展的资本匮乏，而且可以带来先进的生产经营理念和技术，有利于形成具有较强竞争优势的农业市场主体，建设现代农业必须高度重视和发挥其巨大的推动作用。如成都市的大邑县通过引进民营资本组建四川兰田食品工业公司进行蘑菇种植加工和出口，使该县的蘑菇种植面积从2002年的3400亩发展到去年的35000亩，增长9.3倍；种植方式从一般的露地栽培逐步转变到高棚式工厂化种植；产品全部出口北美，促进了农民增收、企业发展。

当然，农业具有自然和市场的双重风险，建设现代农业不能完全依靠市场的作用，政府还必须进行有效的干预，引导市场主体增加对农业的投入。今年初，成都市在增加财政对农业投入的基础上，整合财政性农业资金组建成都市现代农业发展投资公司，利用这个融资平台，有效地吸引信贷资金和民间资金投向现代农业。目前，公司通过担保贷款、贴息、直接投资等方式吸引银行资金15亿元，撬动、集聚社会资金21亿元。

(此文为本报评论员王梓根据成都市委书记李春城在五十人论坛成都研讨会发言整理)

图：

成都庙会上拥挤的人群

本报资料

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