东莞市委市政府从2007年初提出“双转型”的战略，无疑是在对东莞现实问题的深刻认知基础上，对症下药提出的解决方案。也许外来者看东莞有其独到之处，但对东莞问题知根知底知所要害的，还是东莞人自己，终日浸泡在这个政治、经济、文化、社会生态中，如人饮水，冷暖自知。\n\n双转型除了艰难的产业转型升级之外，更重要的其实是对东莞整个城市的重构过程。这个重构过程既包括城市硬件的整理（在东莞他们把这个叫做“城市化进程”——其背后其实最本质的却是对国土的整饬，其中既有对国土外表的物理式整饬，更关键的则是对国土由何人占有和使用这个一个根本的土地制度清理），也包括对城市软件的重新结构，内容也包括两方面，一是对国民的再结构，一是对政府的再结构。而且较为重要的，可能是后者。\n\n \n\n从大工业区、大集镇到现代化城区\n\n \n\n笔者本人上世纪90年代的东莞印象，其实正与国内大多数人对东莞的印象雷同：庞大的工厂区和建筑学上毫无价值的农民房塞满了2465平方公里的国土，城市嘈杂，交通混乱，社会治安恶化到让人恐怖的境地，完全是一幅乱世妖孽丛生的社会画卷，就在这种完全的混乱无序中，人民追求财富剧增和欲望发泄的生机依然勃勃，其形状一如在污水中蓬勃生长的太湖蓝藻。\n\n就在这样的混乱无序中，东莞的经济规模一再跃迁，最终成为中国前十位的经济城市，并被称之为“全球工厂”；就在这样的混乱无序中，东莞的人口据说到2005年前后就超过了1200万，其所管辖的32个镇街，东莞市区、长安镇、虎门镇、塘厦镇、常平镇、厚街镇等地，在人们并未在意中，已变成为人口规模超过1000万的大城市了，而其它的任何一个镇街，也是人口在30万-100万的中等或者大型城市，这样的数字肯定会让欧洲人目瞪口呆；就在这样的混乱无序中，两千多平方公里的国土基本被钢筋水泥制品覆盖，在广州和深圳这两大都会之间的地区，就这样立起了一大片畸型的城市森林。\n\n就在这片城市森林中，人们的经典描述中，居住着数十万已经暴富的广东农民，和数百万想要发财其实却发不了财的内地农民，其中夹杂着大量的劫匪、乞丐、妓女、嫖客。所有施暴者、冷眼旁观者和被侮辱与被损害的人们。\n\n一座让人望而却步的农民城市。\n\n但是到了2005年以后，却不断有新奇的信息传来，说东莞正在变成一个漂亮的现代化的城市。新去过东莞的朋友以惊奇的口吻描绘那里的新面貌：宽阔笔直的城市大道、许多现代或后现代建筑风格的公共建筑如行政中心、体育中心、大剧院、图书馆和绿化极好的城市中心广场。在一些网络社区上，自豪的东莞人向外界宣扬他们的新成就，使我看到了上述物品的照片，也明白了为何新访问者大感惊奇和东莞人大感自豪。\n\n2007年下半年，多年后的重访东莞证实了那里正在发生的巨大变化。最显著的代表可能是市区的东城区，以及松山湖科技产业园区，这二者代表了东莞正在试图超越一个普通的广东地级市，而向一个全国性大城市演进的努力。至少从硬件上来说是这样。\n\n东莞把这种变化用一个名词来概括：城市升级。其实它就是一个再城市化的过程。\n\n有两种力量主导了东莞的再城市化过程。其一是政府，其二是地产商。\n\n为何政府主导城市升级的进程进入21世纪几年后才战略性地展开？首先它是产业升级的需要，产业提升必然对城市的基础设施提出更高的要求，逼使东莞市政府大规模地更新其城市基础设施；其次是过去十多年的经济发展，终于让政府在税收上开始收割巨大的回报，这种回报在进入21世纪后才丰盛地展现出来，近几年，东莞市的地方财政收入每年都有几百亿，荷包里有了钱，政府才能做它想做的事情；当然不能否认的是，地方主政官个人的理念因素。现任东莞市委书记刘志庚是此轮东莞城市升级的主要策划者之一。\n\n第一个大动作就是东莞市中心广场，从2003年开始建设，2004年对市民开放。总面积近30万平米，由大量的公共建筑和绿地组成，包括市行政中心、会议大厦、玉兰大剧院、青少年活动中心、东莞展览馆、东莞图书馆新馆、东莞科技博物馆、东莞群众艺术馆等8大建筑构成了城市新区的核心。这个区域被称作东莞的CBD，尽管它尚未形成商务办公的氛围，但是一个城市的中心至少有了坐标轴。\n\n另一个大动作则是构建整个东莞市域的快速路网，在建设了东莞大道、东部快线等交通主干道后，又开始谋划轻轨建设。\n\n当然松山湖科技园区、东部生态园、虎门港开发区、长安滨海新城等功能区，则是城市升级的另一个大动作。这些新区既在城市外观上，也在产业功能上，起到提升东莞的重要抓手作用。\n\n在这样的基础上，规划专家们已向东莞市政府建议，在东莞中心区的基础上，将之与同沙公园、松山湖园区、东部生态园连成一体，成为整个大东莞城市群的核心城区。\n\n想要提升的东莞已成为城市规划专家和建筑设计专家们的福地，大量的订单飞向他们，而他们则毫无顾忌地把东莞当作他们的试验品，一如他们在北京、深圳等各个中国城市所正在做的。硬件的改变是最容易的，也是最能改变人产的观感的，只要你有钱，设计师和建筑师们可以把你的城市设计得光怪陆离玄幻无比。而东莞恰好最不缺的就是钱。\n\n地产商则是另一只大手。\n\n深圳地产商是其中的主力，当深圳可开发用地越来越少，深圳的地产开发空间越来越小时，地产商们立即向周边地区大举扩张，东莞和惠州是深圳地产商们最自然的新目标。进入21世纪后，从万科等个别大地产商开始进驻东莞，到2006-2007年几乎所有的品牌地产商群聚东莞，东莞成了深圳地产商们的天堂。当然，一部分广州地产商也加入了这场圈地游戏。\n\n深穗地产商们把他们自以为得意的设计作品，大量地在东莞地区进行复制。这使得东莞迅速地崛起了一片又一片看上去很现代化的居住区，诚然相较于过去东莞农民盖的房子，已有了质的飞跃，无疑是提升了东莞的城市品味，但他们的拷贝计划也使得东莞变得几乎和深圳一模一样，失去了自己的文化特色。这对东莞来说，究竟是利弊得失熟多熟少？\n\n无论是政府还是地产商，它们新的优美作品有一个共同特点，就是对土地的大量消费。因此可以将这种建设热潮视作东莞土地开发的第二种浪潮，这种浪潮以整理国土为手段，将城市的外观做得漂亮了一些，至少是相对于原来镇村的开发水准来说是这样。但是问题的核心是，国土的利用效率究意应以何种标准来衡定？国土由谁开发才能真正接近于科学发展观的内涵？\n\n \n\n土地制度瓶颈下的东莞国土整理\n\n \n\n2007年7月11日，在东莞市土地利用总体规划修编工作会议上，东莞市长李毓全盘点了一下家底之后说，“东莞市最多还有10%的土地可以利用，按照目前的消耗速度，只能保障6年左右的用地。”而且按照规划控制指标计算，其中实际可转为建设用地的土地不到40万亩。\n\n这就是东莞模式在成功之余种下的恶果：在整个东莞模式中，东莞所能提供的只有土地，而在东莞模式大行其道的过程中，东莞也毫不吝惜地挥霍了他们手中的土地资源，过去十多年的东莞经济成长，基本以土地的消耗为代价，只能说是国土开发型的经济增长。这样当东莞消耗了90%的土地时，他们的经济总量也不过达到了3000多亿人民币，而香港达到1。5万亿的GDP，却只消耗了其1000多平方公里土地中的一成半左右。\n\n而且由于东莞模式其中一个要义是政府的分权模式，大部分土地是由镇、村和农民个人来开发的。分权模式最大的好处是农民得到了最大的实惠，可谓藏富于民，与苏州、昆山等地以市和区县为主导开发者相比，昆山当地的人民得到的好处极为有限，可以说处于被剥夺者的地位，而东莞的土著居民则收割了巨大的土地红利。但也不能否认的是，分权模式导致其土地开发的粗糙或粗暴暂且不说，问题还更在于，这些土地大多为灰色产权，使用权掌握在集体和农民个人手里，缺乏流动性，使得对之进行重新整理和城市更新的难度大到难以想象的地步。\n\n正如前文所提到的，进入新世纪以来，东莞市政府的一系列推动产业和城市升级的战略性举措，如松山湖科技园区（72平方公里）、虎门港开发区（70多平方公里）、东部生态园（35平方公里左右）和最新启动的东莞滨海新城（20平方公里），其土地大多算是原东莞整个市域的边角料，在原来根本没太大开发价值的（松山湖原为林场、东部生态园是沼泽地为主，而虎门港开发区则主要是海边滩涂），或者是填海造地形成的，因而市政府能够将之抓在自己手里，承担自己的战略使命。而这部分土地加起来也只不过200平方公里左右，还不到东莞市域的10%，这就是东莞市政府对土地掌控的可怜现状（其中还有相当比例并非市政府可以完全控制，而有着复杂的产权关系）。也可以说，这4块地基本上已算是东莞最后的希望。\n\n但这四块地最多算是东莞未开发国土的最后挖潜。在潜力被挖掘完毕之后，现实可能逼使东莞市政府去做最难做的事情：城市更新。也就是说，要对那一千多平方公里由镇、村和农民自己开发的城市建成区进行更新改造，而且要去碰触那斩不断理还乱、埋藏着无数个政治和社会地雷的土地产权关系。\n\n中山大学地环学院袁奇峰教授对此有过精辟的论述，他呼吁东莞“应该再来一次彻底的土地革命”。\n\n袁指出：“东莞由于城市化水平低而在土地使用上存在着大量的不经济现象，目前东莞存在着大量城乡混杂的低城市工业化现象，工业化没有带来高质量的城市化。必须用创新的模式改变农村集体用地，尤其是解决农民住宅地拆迁、重建的问题，这个问题如果没有解决，那么东莞就不能在单位土地的使用上，加大投资建设，改变城市面貌，最终实现城市的高级化！”\n\n然而按照现有的物权法、土地管理法、房地产管理法，农民是可以拒绝拆迁的。袁奇峰因此建议东莞来一次“土地革命”。\n\n必须对农民的宅基地进行调整。袁说，“不是说要改变土地的权属和用途的问题，目前东莞许多农民的宅基地都是商住用途，底层租出去经商，高层也租出去，如果要单个地解决这些土地的使用率是非常困难的，而把这些土地成片地改造，在保障农民利益的前提下，折迁重建，并加大投资的力度，在单位土地的利用方面投入更大，彻底解决整片地区的面貌，使这种字面意义上的农民转化为真正意义上的市民。”\n\n要解决低层次工业化留下的低质量使用土地的问题。这就是政府主导的“工业园区化”，对现有零碎分散的小工业区进行整合。“这要由政府牵头，解决利益背后的分配格局问题，要改变这个利益格局，首先要考虑的是农民的既得利益不能减少，长期利益更多，更大。这就回归到如何拆迁、重建问题。\n\n其实同样的工作，东莞的近邻深圳已经进行了大量的探索，但是深圳政府相对于其关外的原农村地区，相对来说具一定的强势地位，而东莞市政府与各镇、村博弈时，手中的筹码其实相当之少，其难度则要比深圳大了不知几倍。但是对东莞市政府来说，这却又是不得不做、早晚都得做的一个决定。\n\n \n\n社会转型：新移民与原住民的融合问题\n\n \n\n在国际上，东莞这座城市的知名度极低，但在中国内地的乡村，东莞却是全国知名度最高的城市之一，无数的农村青年，把东莞看作是改变个人命运的机会，为此他们风尘仆仆地来到东莞，含辛茹苦地做工挣钱，幻想在东莞淘到自己的第一桶金，并以此为基础建立自己的人生幸福或者有一天可以成家立业。\n\n因此，与深圳一样，东莞吸引了来自全国各地的新移民。但他们大部分不能获得户口成为本地人，以致于深圳和东莞成为全中国人口结构倒挂最为严重的城市，在所有城市人口中，80%以上为非户籍人口，而户籍居民则只占到20%左右。但不同的是，在深圳的户籍居民中，至少8成以上也是新移民入籍而成的，但在东莞户籍人口中，新移民所占比例却很小。\n\n所以深圳和东莞最大的不同是，在深圳，新移民已经成为城市的主流人群，而原住民则有沦为少数族群之虞，在市和区级政府中，新移民占据要职，基本控制着整个城市的政治和精英社会；而在东莞，绝大多数新移民仍被隔离在本土社会之外，它们更象游离者，在东莞的工厂里工作几年之后，再脱离而去，就象他们不曾来过。从市到镇到村和居民小组，政权和社会主体结构均由原住民把持，本土文化占据绝对主导地位。新移民和原住民完全是两张皮，互不相干，原住民就象罗马共和国的公民，而新移民就象罗马共和国没有政治权利的奴隶们。\n\n因此，对东莞来说，政府的公共服务更多是为户籍人口提供的，而打工者很少可以享受到。两大族群的互不相融，导致东莞社会成为一个畸型的社会，而且处于极端不稳定状态。东莞的社会转型，或者说建设“和谐东莞”，首要问题，必然是如何解决新移民与原住民的融合问题，没有这两大人群的融合，东莞不可能是和谐的。\n\n也许正是出于这样的考量，2007年4月，东莞市委市政府提出了“新莞人”的概念。笔者曾与东莞政府与学界的不少人探讨过这个概念，到底哪些人算是新莞人？哪些是老莞人？老莞人是否就是指东莞原住民？新莞人是否就指所有的新移民，既包括已入户的外地人，也包括未入户的农民工？有权威人士告诉笔者，我这个理解大致是对的。比如说，象东莞市委书记刘志庚，某种意义上也是新莞人。\n\n但是把入籍的外来公务员和打工者算在一个概念下，我觉得是很不严谨的，因为二者社会地位、经济条件、政治权利和文化层次都完全不同，而且之间没有太多交集，怎么能属于同一类人？公务员和白领阶层所享受的政府的公共服务，岂是打工者可以相提并论的？这样一个“新莞人”的概念，既会让外来人口产生角色迷惘，也会让老莞人产生不满：怎么，我们是旧的，跟不上潮流的，你们是新的、代表未来希望的？\n\n无论如何，东莞市政府的用意是好的，籍由新莞人这个概念，增强外来人口对东莞的归属感和城市认同，也以此概念为出发，增加对外来人口的公共服务覆盖。一个有指标意义的举措是，东莞市政府筹备成立“新莞人”服务管理局，将“新莞人”纳入统一的人口管理服务体系，进行属地管理。\n\n东莞政府已经在一系列公共服务项目上，扩大覆盖到外来人口。比如：东莞市规划建设廉租房和经济适用房，采取“政府投资(含补贴)为主、社会投资为辅”的模式，兴建、收购和改造一批廉租房供“新莞人”居住。主要采取了两种形式：一种是政府新建廉租房小区。全部由政府出资，产权归政府，只租不卖，建成后委托相应机构统一管理。另一种是将农民房转化为廉租房。由政府出资收购具备条件的农民房，经改造、整修后租赁给“新莞人”居住，委托相应机构统一管理。\n\n再比如：面对“新莞人”年轻、流动性大、收入相对较低的实际情况，在社会保障中，东莞市打破城乡界限、户籍界限、用工形式界限，坚持职工基本医疗保险、失业保险与职工基本养老保险捆绑参保政策，实行“扩面”联动，大力推进各险种向各群体尤其是“新莞人”群体的覆盖，将更多“新莞人”纳入参保范围，特别是突出抓好“新莞人”集中企业、新办企业的“扩面”，突破了建筑业从业人员参加工伤保险的瓶颈，在广东省率先将建筑施工从业人员全面纳入工伤保险安全网。同时，东莞市实行“统账结合”的医保模式，实施以“缴费水平低、保大病、保住院”为特征的住院基本医疗保险，既保障了“新莞人”的医疗权益，又不过分增加企业负担。\n\n一个最实惠也广受欢迎的举措，是为新莞人提供的资助培训。东莞市政府面向“新莞人”共安排6000万元资助性培训费用，首期启动“新莞人”技能提升培训计划、岗前素质培训两个项目，计划到2010年，完成岗前素质培训40万人次，技能提升培训45万人次。经过年初试点和年中总结推广，到2007年底，东莞市共组织“新莞人”培训18.3万人次，其中岗前素质培训11.3万人次；技能提升培训7万多人次。积极推进职称制度改革的深化，对具有一技之长的乡土人才，按照实际专业技术能力水平评审专业技术资格，并在学历、论文要求等方面给予适当倾斜。\n\n这些措施对新莞人是否加强了城市的认同感，还有待观察。更不要说新莞人与原住民之产的族群融合，那可能是一个更加具挑战性的任务。\n\n但是，与新莞人现实生活中被动的边缘化相比，另一件头疼的事情，其实是原住民的主动自我边缘化。\n\n《东莞经济》杂志曾在2007年初的一期中，信心满满地宣告：“东莞的城市化进程是由老东莞人与外来工共同推动的，这些老东莞人无论是政界的决策者还是商界的精英，无论是科技、思想与文化阶层的觉悟者与探索者，他们正以一种开拓创新的精神引领东莞前进着；而另一种力量则是外来者，对于东莞来说他们不是单纯的入侵者，而是建设东莞的生力军，他们艰苦地创业、执着地追求，从一个普通的打工者，一步一个脚印走向成功，他们在促进东莞的经济繁荣与社会发展的同时，也成就了自己的梦想和事业；他们用自己的努力与智慧融入到了东莞的经济社会，逐步由最初的边缘人逐渐融入社会的主流，正在成为新东莞的主人。”\n\n但是该刊物也讲述了另一类老东莞人，他们居然也处在了主流社会的边缘。\n\n“很多人都没有固定的工作，客观地说，原因很多，比如文化水平等的制约，但主要原因还是在观念上他们惯于这种通过房租等获得的收入，而不再去费心思进取，获得更多的收入。\n\n“在工作方面，他们都很挑肥拣瘦，收入高又轻松的工作做不来，辛苦的工作又不愿去做，世界上哪有这样的好事儿？所以干脆就不去工作了！很多才40多岁的人，整天就围在一起打牌，不去干别的事儿。”该杂志因而呼吁这样的老东莞人“回归主流”。\n\n这些老东莞人的第二代呢？大部分人也都会固守在东莞，哪怕是出外念了大学的精英分子，很多也还是选择了回到东莞，因为在东莞他们有足够的人脉，可以找到一份体面的工作。东莞理工学院的一位东莞籍大学生毫不掩饰地承认：“东莞的很多好职位都只提供给本地人！”\n\n但是那些创业型公司，尤其是那些新移民创办的创业企业，则基本不会聘用本地人，某种意义上，他们看不起老莞人的不思进取。\n\n这种状态也至少表明，两大族群的文化和社会融合，可能需要不止两代人的努力才有可能渐渐达成。而东莞政府的社会转型目标，对在莞1200万国民的结构性重组，正所谓任重而道远。\n\n \n\n政府重构：对既得利益的巨大调整\n\n \n\n对东莞的重构来说，除了2465平方公里国土的重整和1200万国民的重组，还有一个很重要的内容，那就是政府架构本身的重设。\n\n对东莞市政府来说，行政管理体制改革至少意味着两项重要的改变，一项是与全国各地相同的，从全能型的、经济发展型的政府，向公共服务型政府的转变，另一项则是，从只为户籍人口提供公共服务的政府，逐渐扩大到为绝大部分常住人口提供公共服务的政府。\n\n前一项对东莞政府来说压力还不算太大，因为从东莞设立地级市政府以来，政府便不是一个强势的政府，并未承担太多的经济发展职能。所谓经济发展职能，主要由两部分组成，一是国有企业的投入（这在内地比较普遍，许多地方政府承担沉重的国企负担），东莞完全没有这方面问题；一是基础设施建设，东莞未来一段时间会进入一个巨大的投资时期（主要是几个功能区的开发，以及全市的交通网络方面），但相对于东莞地方财政收入的巨大增幅，这些都还在可承受的范围之内。\n\n后一项可能意味着巨大的财政压力。因为东莞原来的公共服务，基本只覆盖到100万左右的户籍人口，也就是说现有总人口的不到10%。这样的歧视非户籍人口的施政当下面临着极大的政治和道德压力，在中央政府建设“和谐社会”、关注弱势群体的大环境下，即便是为东莞本身的长远发展着想，东莞市政府也有必要逐渐扩大公共服务的覆盖面，只不过扩大的幅度多少的问题。\n\n可能的情况是，政府提供给约700万工厂普工的公共服务是简单而且廉价的，所需付出的成本并不太高。成本较高的扩大方向，可能是大约2-300万左右的非工厂普工人口。但可以想见，政府并不能一下子全部解决，仍要循序渐进逐步解决。\n\n但对东莞市委市政府来说，眼下有更急迫的事情要做。这就是行政区划调整，其实也是对整个东莞政府的治理体系进行全面的革新。\n\n从2006年开始，时任市长的刘志庚就已提出行政区划调整的计划，但一直未付诸行动。今年初在接受笔者采访时，刘表示了要加快推进的决心。\n\n2006年刘志庚曾对媒体披露过可供选择的三种模式：一是重走老路。也就是现有的32个镇区不动，在它们中间设立5至6个区来管。二是进行调整合并，实施“强心限肢”策略。适当支持中心镇的基础设施和公共服务建设，适当限制一般镇重复建设同类设施。按照“强心限肢”策略，朝城市化方向发展，在叫法上有直接改变，以后都不叫镇。三是学习深圳的模式，不仅不合并反而要将大镇拆开，设多个街道办和办事处，当然不是学深圳的三级管理模式。\n\n据有关专家分析，第一种模式由于多了中间层，市级管理相对轻松，但由于涉及中央和省级事权，程序较为复杂，并且凭空再增加一级政府，无形之中又多了不少行政开支，因此可能性不大。而第三种模式由于没有像深圳那样有中间区一级政府的统辖，在32个镇基础上再多分出街道办事处，有违城区整合的大方向。有关专家比较趋向第二种模式，既达到合并后资源的整合，同时又没增加行政开支。\n\n东莞现有的行政区划和治理结构，在国内都算是较为独特的（在省内就只有中山与之相同），地级市直接管辖镇街，中间没有县级区建制。而且由于市向镇村放权，使得这20年来，东莞更象是一个32个镇的联邦体，笔者称之为“联镇自治”模式，市级政府对各镇的干预和控制相对较弱。笔者一直认为，这应该是中国基层政府改革的方向之一，所以实在看不出东莞行政区划调整的必要性。因此从这个意义上来说，选择第二种模式，对治理模式没有动大的手术，没有增加新的行政层级，是可以接受的方案。\n\n笔者倾向于，在不增加行政层级，维持分权原则的前提下，应逐步将镇以下层级导引向自治的模式，由住民自治其大部分的公共事务，市级政府只介入涉及到镇以上的事务。当然，关键在于，住民自治不应该只是户籍人口的自治，而应将非户籍常住人口纳入逐步进来，使其具有选举权和被选举权，参与公共治理。\n\n在此前提下，适当划分市和镇的财权和事权。当然，基于第二种行政区划调整模式，将镇分为一二三等，赋予不同的财权和事权是有必要的。\n\n某种意义上说，行政区划调整，既是政府重设的需要，也是国土重整和国民重组的需要。现有国土格局和国民的结构，沉淀了太多的既得利益，要想打破这种既得利益格局，进行区划调整不失为一种有理有据的切入方式。若能同时借调整之机，重新架设了东莞政府的治理结构，那就是大丰收了。\n\n（注：本文成稿于2008年，文中部分数据或未及更新）
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