新预算法重新确定了“中央国库由央行经理”的规定，但国库现金管理的问题，仍要由国务院另行规定。央行经理代理国库之争，看似尘埃落地，实则还尚未揭幕。 国库管理的法规建设相对落后，缺乏可操作性，如何保障国库资金的安全，还有很多文章要作。国库现金管理的权限究竟应该由“为国理财”的财政部门牵头，还是由协调财政政策和货币政策的央行牵头，也是一个难题。
8月31日下午，十二届全国人大常委会表决通过了预算法修正案，有关央行经理还是代理国库的争议，有了一个答案。
新预算法沿用了现行预算法的规定，保留了“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”这条规定。新增加了“各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额”。
也就是说，央行继续经理国库；但国库管理中重要的一项——国库现金管理，由国务院具体规定。
9月1日，央行国库局局长刘贵生在《金融时报》发文，表示新的预算法颁布实施，对于积极推动我国国库管理改革与发展，是一次重大的机遇。但也表示，如何推动相关工作的改革，排除各种利益干扰，使相关政策、制度具有可操作性，都面临严峻挑战，任重而道远。
而作为新预算法牵头起草单位，全国人大法律委员会表示，鉴于国库管理体制改革还在进行，有关方面对这一问题尚有不同认识，还需要在实践中进一步探索、完善。
央行如何监督国库
央行究竟是经理、还是代理国库，随着预算法二审稿的修订起草，有关这方面的正面讨论越来越多。
2012年6月末，预算法上会二审，二审稿删除了“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”，增加了“国库管理的具体办法由国务院规定”。
随后央行官员在不同场合下，纷纷强调央行经理国库的必要性。
如2013年3月两会期间，央行副行长潘功胜表示，央行经理国库是国家多项法律法规赋予人民银行的一项非常重要的职责。央行经理国库的制度安排，能实现职责分离和权力制衡。在财政资金使用和管理过程中，央行和财政部门分工合作，又相互制衡。通俗地说，财政是国库的会计，政府的会计，而人民银行则是政府的出纳。
央行国库局局长刘贵生，多次发文或接受媒体采访，重申央行经理国库、监督财政资金使用的重要性。刘贵生表示，我国国库资金管理现存在的一大弊病，就是有大量财政专户，大量财政资金在国库之外。
这些财政资金存放在商业银行的财政专户中，这些资金如何使用、支出多少，支付给谁，都不受预算管理监控，只掌握在少数部门或少数人手中。财政专户因资金量大，备受商业银行亲睐。一些地方政府会将专户代理权，与商业银行提供的融资项目贷款规模挂钩，对商业银行成为“代理银行”提出不合理的附加条件。
据了解，2010年3月份，在商业银行开设的财政专户，数量上达到27万。2011年财政部组织进行大面积清理，到2012年这个数字仍有17万个。个别地方还出现，财政专户余额是国库库存余额资金的数倍。
刘贵生表示，由于财政专户的大量存在，以及非税收入征缴方式的缺陷，大大限制了国库监督的范围。其中，非税收入不同于税收，管理相对松散，由于流程设计不合理，中间环节多、定期汇总缴库，难以准确对账；另外，随意调库、人为控制收入进度的现象比较普遍。
央行监督国库，具体做什么工作？
刘贵生介绍，央行主要对国库资金收纳、划分、留解、退库与支拨及财政开户情况的监督，还有对商业银行经办国库相关业务的监督。具体包括六项：1，收缴资金是否应收尽收；2，划分留解是否正确无误；3，退库办理是否准确合规；4，库款支拨是否及时有据；5，财政开户是否手续齐备；6，商业银行代理国库是否尽职尽责。
实践中，因为央行的监督，堵住了大量通过调整预算级次、预算科目、分成比例、缴库方式等违规调库、混库、截留上级收入；通过开具支拨、退库、更正凭证甚至虚假凭证违规拨款、退库，为商业银行拉存款；人为控制预算收支进度，制造虚假收支信息以及商业银行延压、占用预算资金等违规业务，保障了国库资金安全完整，也维护了各级政府正当权益。
是代理，还是经理
21世纪经济报道记者采访过程中，一些认为央行应该代理国库的专家，用了这么一个形象的比喻。
你把钱存在银行里，钱是你的，银行是否能经理你的账户资金呢？银行的职责是，要保障你账户资金的安全，避免其他人盗用你账户的资金，银行要提供相应服务。这是经理，还是代理呢？
在1985年前，预算收入的收纳、划分、留解和预算支出拨付等国库业务，一直实行委托代理制，即由财政部委托央行代理。1985年出台的《国家金库条例》里，将原有条文修改为“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院有关规定办理”。
财政部财政科学研究所所长刘尚希曾撰文表示，之所以将“代理”改为“经理”，主要由于财政部没有设立国库管理机构。另外，央行对代理国库业务积极性不高，为提高央行的责任感，所以就改为“经理国库”。
在刘尚希看来，央行一直履行的职能就是“代理国库”，并未因法律条文的更改而有什么实质性的提升。央行“经理”后的业务，仍然是“代理”时期的预算收入的收纳、划分、留解和预算支出拨付等内容。
针对，外界强调的央行应该是出纳这一职责，刘尚希表示，会计与出纳分开，是业务流程上的要求，但国库管理的责任主体只能是一个。
刘尚希直言，随着2001年实行的国库单一制度，央行的国库业务发生改变，更侧重于针对商业银行与国库账户之间财政资金往来的清算。而对财政来说，国库现金管理与账户管理，成为财政管理的新内容。这其实是央行和财政部门争论的焦点，央行希望将国库现金管理变为自己的职责。
无论是1994年预算法，还是新预算法，都表示“各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门”。
刘尚希表示，从国家治理的角度来看，具体看管国家“钱袋子”的只能是国家财政，而不能是其他。
刘贵生则表示，做好国库现金管理操作，促进财政、货币两大政策协调配合，实现国库资金自身的保值增值，是评价国库服务水平的重要内容。
问题待解
在几轮预算法修正案讨论中，很多财税法专家纷纷表达了对国库资金安全的担忧。
一位多次参与预算法修订的财税专家，对21世纪经济报道记者表示，财税法专家更多偏向于央行经理国库，是希望多一道防火墙，在我国既有的财政管理体制还存在很多问题的情况下，财政不够公开透明，人大、公众难以实现实质性约束的背景下，强调央行对国库资金的监督，是我国特殊国情下的权宜之计。
刘贵生在最近的文章中也表示，新预算法的颁布实施，是既立足国情，由借鉴国外，积极创建具有中国特色的国库管理新模式。
他细数了“央行经理国库”在修法过程中，遭遇到各种冲击。1，不符合国际管理。国际上，无论一个国家实行何种财政体制，均明确规定由中央银行代理国库业务。2，不符合2001年实行财政国库管理制度改革后的实践要求。“从目前我国国库管理的模式看，财政部与人民银行的关系是委托代理关系”。3，不符合历史源起。新中国成立以后，自1950年至1985年35年间一直实行的是中国人民银行代理国库制度。
不过，央行经理国库的具体内涵，在新预算法中并未有规定，国库现金管理由国务院制定，也并未落实。
刘贵生曾表示，国库监督工作立法严重滞后，法规粗化、陈旧，约束力小、操作性差。当前，《国家金库条例》是国库依法履行监督职责的主要行政法规，自1985年颁布以来，一直未予修订、完善。由于颁布时缺乏上位法的指导，存在法理上的缺陷，而且有关条款表述笼统、难于操作。其后颁布实施的法律法规虽有涉及国库监督的部分内容，但都比较宽泛。
一位财政专家对21世纪经济报道记者表示，国库管理的问题很技术，也很专业；两家争论的焦点问题，国库现金管理的问题，也有很多问题没有解决，有待研究。
刘贵生直言，要实现我国国库管理工作的法制化、现代化，任重而道远。无论从其问题本身的复杂性，还是从其引发的利益纠结来看，按照新的预算法的要求推动完善这些工作都将会面临着严峻的挑战。
（编辑 肖欣欣）
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