一文读懂转移支付改革：央地“讨价还价”新规

2月2日，国务院公布《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发【2014】71号），明确了转移支付制度改革的诸多方向及目标。21世纪经济报道以数据为基础，图说现实与改革的目标差距。

1、文件原文：合理划分中央和地方事权与支出责任：属于中央事权的，由中央全额承担支出责任，原则上应通过中央本级支出安排，由中央直接实施。

这涉及央地财政收支调整关系，具体情况看下图：

1）央地财政收入占比方面，分税制改革后中央财政收入的占比由22%（1993年）提高至1994年的55.7%，1995-2002年之间维持在50%左右，2002年以后占比持续回落，至2014年降低至45.9%。这是分税制改革以来中央财政收入占比的最小值。同时地方财政收入占比达到改革以来的最大值，为55.1%。

按照《深化财税体制改革总体方案》，央地收入格局要“大体稳定”。近四年，中央财政收入的比重在45%-50%之间，地方则是50%-55%在之间。当前，地方财政收入增速大于中央财政收入增速，中央财政收入的占比将进一步降低，那么大体稳定的格局很可能是央地财政收入“四六开”。

2）央地支出责任在数据上的表现是二者财政支出的占比。如图所示，分税制改革前后，央地财政支出的占比变化不大，在1993-2002年之间，中央、地方财政支出的占比分别维持在30%、70%左右；2002年-2014年间，中央财政支出占比持续降低，降至2014年14.9%，相应地，这一阶段地方财政支出占比则持续升高。

按照71号文的改革方向，中央上收事权并承担支出责任，未来中央财政支出的占比会有所提高。

3）转移支付制度是央地关系的一部分。分税制改革前（1993年），地方财政收入的占比为78%，财政支出比重为69.7%，地方财政略有结余，形成“强枝弱干”的局面。改革后（1994年），地方财政收入的占比为44.3%，而财政支出的占比为69.7%，收支缺口则由中央通过转移支付来弥补。

基于（1）和（2），地方财政收入占比基本稳定，地方财政支出占比下降，地方财力缺口收窄，未来中央对地方的转移支付额也会减少。

2、文件原文：增加一般性转移支付规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上。

这涉及到转移支付内部结构的调整，具体情况看下图：

1）中央对地方的财政转移支付额呈逐年上升的趋势。至2014年，转移支付的额度已达4.67万亿，占当年中央财政支出的比重为67.48%。对于这一结构，审计署此前的定性是“转移支付结构不够合理”。

换言之，中国政府间将近三分之一的财政收入通过纵向间的财政转移支付完成相应地财政支出：一方面，地区间的财政实力得以均衡；同时，财政资金沉淀、跑“部”前进的问题也因此产生。

2）按照财政部公布的数据，一般性转移支付占转移支付的例持续上升，2011年占比超过专项转移支付；至2014年为58.17%，离71号文的设定目标还差1.83个百分点。

3）真实的差距可能更远。根据审计署披露的数据，2012年，专项转移支付加上一般性转移支付中具有限定用途的5项资金后，实际规定了专门用途的转移支付占中央转移支付的比重为64.42%。

限定具体用途资金的一般性转移支付性质上等同于专项转移支付，按此计算2012年一般性转移支付的比例仅为35.58%，离当年财政部公布的数据差16.65个百分点，离60%的目标差24.42个百分点。审计署未披露2013年及2014年的同类数据，但是可以肯定的是，2014年真实的一般性转移支付的占比离60%的目标还很远，绝不止1.83个百分点。

3、文件原文：一般性转移支付按照国务院规定的基本标准和计算方法编制，科学设置均衡性转移支付测算因素、权重，充分考虑老少边穷地区底子薄、发展慢的特殊情况；充分考虑地方自主性、积极性等因素，清理整合专项转移支付。

这涉及到省际间中央转移支付资金（含一般和专项）的分配，具体情况看下图：

1）省份从中央获得的转移支付数额总体呈现“中西部地区较高、东部地区低”的态势，但并非绝对。如宁夏、西藏、青海等地排名较靠后，山东的排名靠前。其中，四川省从中央获得的转移支付数额以近3000亿居于首位。

值得注意的是，上海、天津两市2012年从中央获得的转移支付首度负增长。

2）转移支付制度改革势必涉及到相关因素、基数的调整，因此地方和中央的博弈会加剧。

一般性转移支付方面，地方会以各种理由要求中央增加对本省的补助。此前，21世纪经济报道在《财政部长楼继伟的调研路线图》一文中提到，广东、河南、河北、福建分别以人均财力较低，助力中原经济区发展，底子薄、人口多、财力紧张，财力弱等因素申请中央增加对当地的支持。

专项转移支付方面，宁夏财政厅厅长张苏安在当地去年上半年的财政工作会议上强调：“现在是调整专项定基数、追加专项的最佳时间，分管厅长要亲自跑，了解情况，对接项目，必要时可以请书记、主席出面支持。”一场地方与中央“讨价还价”的拉锯战即将再次上演。

（作者：杨志锦 ）

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