“行政政策、行政决策、行政立法应更加细分”

一年多来，各地方政府应对城市各种问题，出台实施相关管控政策和标准，诸如车辆限行、限购，非本地户口人员获得户籍的标准、外地打工子弟入学门槛等，有的政策出台突然，往往引起较大范围讨论。

就这类与城市居民居住、出行和发展权利相关问题的行政程序问题，21世纪经济报道专访了中央财经大学法学院教授高秦伟、中国政法大学教授王万华和王成栋三位相关领域专家。

《21世纪》：一些城市治理政策和标准，在制定的程序上是不是存在模糊地带？

高秦伟：各地出台的基本都是规范性的文件，表现形式是通知等等，并不适用《立法法》等程序。虽然内容跟公众权益关系密切，但是制定的程序显得随意，好多可以称之为“午夜政策”，比如有些地方政府前一天下午还说不会出台该政策，当天晚上就制定出台了。这种规范性文件的弊端是往往未考虑立法授权和公众意见。有些地区省份也在制定时候争取公众意见，但是没有实质性的改变，多数还是由政府指导的，没有事先评估、成本收益分析等等。比如多个地方实施的车辆指标和限购政策，之前没有充分征求公众意见。

《21世纪》：外界关注的《行政程序法》制定，是否能够解决该类型政策合理合法出台的问题？

王万华：法学界对《行政程序法》讨论了很多年，但一直没有出来，如今其实越来越凸显相关法律出台的迫切性。很多政策出台，形式上也不合法，实质上也缺乏正当性，这样就会造成执行出现问题，比如有的规定刚出台一周（由于缺乏科学合理性）就停止了。行政决策是否合理合法，第一看它是不是形式合法，是否符合相关红头文件出台的程序规定。第二看它是否实质合法和具有正当性。具体表现是否事先征求公众意见，以及是否具有科学性，能真正达到政策目标，比如限购买车是为了提高交通效率，出台前应该有量化的证据来支撑该政策出台。

《21世纪》：行政政策引起合法性争议的原因是什么，弊端是什么，以及如何解决？

王成栋：行政政策、行政决策、行政立法，现在分得不细，这也是立法规范本身，由于不够精细，粗俗简陋导致的，这是一个大的前提。

中国各个城市各具特色，相关政策应该由谁决定，是一个城市的主管领导，还是市民，还是遵循历史既有的特点共同决定，这是需要思考这个问题的深层方面。从去年多个地方车辆限购政策来看，行政资源、公共权力取代了民意。从这个角度出发，我们现在的法律规范，包括《立法法》、国务院的行政法规制定条例、行政规章制定条例都有所体现，地方重大政策出台有个重要程序是征求民意，要有专家讨论论证，听取公众意见，在市民意见充分征集基础上，反复讨论权衡，最后通过会议形式决定。涉及千家万户、普通公民的政策，应该由人民代表大会做出决定。

主体问题以外，是程序问题，有些地方政府早期说不会出这类限定，结果没多久就出台了限定，后果是政府失去了公信力。有的没有进行专家论证、公众参与。有的虽然有专家参与，但是是个别小范围的，以政府召集的论证会形式，主题没有抛给社会，而是政府先入为主，不是带有“证伪”可能的，而是“证成”的。如果仅仅是论证政策合理性，而不论证非合理性就不是论证会。

其次，涉及公众利益的，应该公开召开听证会，行政判断是如何决定，最后采取的意见是什么理由，要告知民众。这是现代社会的决策应当遵循的基本原则。从这三个方面来看，我们现在的公共政策，缺乏民主因素和科学精神，是领导意志的表达，武断地为人民做主。

政府做出判断的时候程序不严格，收集的资料没有定性定量的结合，就容易缺乏科学性。

《21世纪》：各地出台政策条例是否具有不可诉性，目前有没有制衡机制可以逆转？

王成栋：有些地方规定不属于规章，属于决定、红头文件，是可诉的。如果是以规章、地方性法规的名义发布，按照我们立法法的规定，依然是有监督手段的，比如同级人大、上一级人大、国务院都可以监督，还有备案程序——要向上级人大和国务院备案。现行立法法等规定，都有上一级政府或者人大、国务院监督规定，但这种监督机制没有被很好地激活，监督不足，没有专门设置监督程序，比如备案程序中只有“备”，没有“查”。同时，根据立法法的规定，任何一个公民对规章可以提出意见或建议，但是现行公民提请审查权，没有一套完备的规则，包括审查程序、过程中如何保护表达。现在的规定比较粗糙，虽然有权利，但没有如何行使这个权利的规定。

《21世纪》：政策改变之后会存在一些遗留问题，比如限号政策之后，号牌审批制度下出现寻租空间，权力归属不清晰的问题，应该如何避免？

王成栋：政策界限不清、模糊，在权力行使上留有余地，这是立法方面的旧观念。避免这种现象，要规定严格的程序，以及公开接受社会广泛监督和其他方面的监督。（本报记者王峰对本文亦有贡献）（编辑 衣鹏 张凡 申剑丽）

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