政府数据公开平台调查： 上海更新最快 开放标准仍缺位

导读

学界建议，应尽快制定具有针对性的、切实可行的数据开放政策规范及行动计划，明确开放政府数据的原则和要求，厘清开放政府数据与信息公开的差异和关联性，并对开放政府数据的对象、形式、边界进行严格定义，减少流于形式的“政府数据公开”。

实习记者 宋兴国 北京报道

2015年以来，从中央到地方涉及大数据的文件层出不穷，官方也意识到数据开放对于大数据强国的关键作用。政府数据如何释放，成为当下发展大数据产业的最大问题。

国家信息中心信息化研究部副主任单志广在解读《促进大数据发展行动纲要》时也提到，“解决政府对大数据的开放和共享，是中国真正释放政府掌握的80%的数据资源的重要切入点，《纲要》的意志是很坚定的”。

21世纪经济报道记者采访发现，目前国内多个城市已经和正在搭建地方政府数据公开平台，记者根据学界通用的数据量、数据可机读性、数据时效性等指标，对目前已经开通政府数据开放平台的近10个城市做对比梳理。

学界建议，应尽快制定具有针对性的、切实可行的数据开放政策规范及行动计划，明确开放政府数据的原则和要求，厘清开放政府数据与信息公开的差异和关联性，并对开放政府数据的对象、形式、边界进行严格定义，减少流于形式“政府数据公开”。

“云上贵州”开放程度未如预期

建开放数据平台，是各国政府数据开放普遍采用的方式。以美国data.gov为例，该网站于2009年上线，点开可以看到14类数据，包括农业、经济等，公众可以浏览和下载相关数据。世界范围内，美国、英国、法国等多个国家均搭建了政府开放数据平台。

2012年，上海和北京的政府数据开放平台先后上线，是国内最早的平台。近两年，佛山南海区、武汉、贵州等地的政府数据平台也陆续上线。2015年9月发布的《纲要》明确提出，中国将于2018年前建成国家政府数据统一开放门户。

21世纪经济报道记者梳理国内的近10家大数据平台发现，各地平台提供的数据质量、数据时效性参差不齐。其中“云上贵州”的网站数据提供最为“原始”，比如点击“贵州省食品生产企业信息”，直接转入贵州省食品药品监督管理局网站的数据查询页面，数据无法下载。

2015年上半年，复旦大学国际关系与公共事务学院副教授、数字与移动治理实验室主任郑磊，对已经上线的8个地方政府数据开放平台做了研究。郑磊认为，“云上贵州”网站所包含的17个数据集，很多外链到原来为信息公开而搭建的网站，能实现让公众知情和查询，但还不能让公众下载数据集后进行增值利用，并不符合开放政府数据的原则和要求。

“云上贵州的数据开放相当于是零，他们的开放形式和过去政府门户网站做信息公开检索无异，只是换了数据开放新平台的说法。”一位参与数据平台研究的人士告诉21世纪经济报道记者。

21世纪经济报道记者发现，云上贵州平台上的数据被分为政府和社会数据两类，并没有和国内其它开放平台一样，分为卫生、教育、交通等不同领域开放。

这些数据中，大多是通过链接的方式，从其他政府信息公开网页公布。而即使在这些网页上，很多数据也是2014年甚至2013年的老旧数据和年度公报，并没有做到以季度、月、日为单位的实时动态开放。

在数据的可读性上，虽然“云上贵州”大多数数据均是以CSV格式开放，但多以文件形式出现，表格形式的开放较少，并且均不能直接下载。

以其开放数据项“全国利用外资简报”为例，其连接均是以政府信息公开文件为形式，在数据统计时难以抓取。

当下，国内对政府数据开放程度并没有形成一套通用的评价标准，在复旦大学数字与移动治理实验室今年公布的《中国开放政府数据平台研究框架、现状与建议》（以下简称《建议》）报告中，将政府数据开放平台的评价体系分为，基础层、数据和平台层三个方面的13个维度。从这个评价体系来看，“云上贵州”的数据开放工作，与北京上海等七个地方的开放平台相比，无疑落在了后面。

据其网站介绍，“云上贵州”是贵州省经信委主办，云上贵州大数据产业发展公司承办的，贵州省大数据产业发展宣传和贵州省数据资源专业服务的综合门户网站。

让人意外的是，作为贵州省会的贵阳市，其数据开放水平更高。贵阳大数据开放服务平台，由贵阳互联网金融产业投资发展有限公司主办，其网站页面设计与美国政府数据开放门户网站——Data.Gov颇为相似。

截至21世纪经济报道记者发稿，贵阳大数据开放服务平台上共有95份数据，网页按主题、格式、区域等对数据集进行了区分，部分数据还同时提供了ZIP和XLS形式的下载。

在其公布的数据中，21世纪经济报道记者罕见地发现了部分以日为单位的动态数据，比如贵阳7月份粮油价格指数。这些数据时效性较强，是企业界和学界认为政府数据中价值较高的部分。

这样的现象背后，21世纪经济报道记者调查发现，开放平台定位，数据工作责任，相关部门工作积极性可能是最重要几个原因。

上海领跑数据开放

除了“云上贵州”外，国内其他平台的数据开放情况也参差不齐。

截至2015年10月23日，21世纪经济报道记者梳理全国包括北京市、上海市、武汉市、无锡市、湛江市、宁波市海曙区、佛山市南海区、贵州、青岛、浙江等区域的10个数据开放平台，发现起步最早的上海、北京和佛山南海区，从数据量、开放性、时效性和易用性等方面相对较好。

上海不仅在全国首先推出了数据开放平台，其发布的《上海市政府数据资源共享和开放年度工作计划》也是全国首个公开的开放数据工作计划。该计划明确列出了上海数据开放重点领域清单：2014年计划开放190项数据集，2015年计划开放428项数据集。

在《建议》中提到，根据调查，截至今年5月，上海共发布可机读数据398个，提供73个相关数据应用，均为受调查地方中数量最多；佛山南海区在其发布的270项数据中，有268项是以开放的可机读格式提供；在平台建设方面，21项指标里上海有16项达标，同样与佛山南海区并列首位。

据了解，上海在2015年初将原先的经信委信息化推进处，更名为大数据发展处，和成立了数据统筹局的佛山市南海区一样，在管理体制上率先做出突破。

在数据权属方面，无锡和宁波海曙区，确保数据永久免费。其他地区在用户协议中，通常对用户的权利含糊不清，未能明确、清晰地赋予和保障使用者的相应权利，比如多个地方都没有条款来明确使用者拥有自由分享传播的权利。

在数据下载方面，公众可以在上海、武汉和佛山南海的开放数据平台上对数据进行预览，从而能在下载数据前得以先行了解数据文件中所含的数据字段和样例；从数据下载的便捷性来说，目前无锡和湛江的数据下载流程最为简便，均不需要用户注册登录即可下载数据。在其余的受调查地方中，仅北京和南海无需实名注册，其余3个地方都需要用户提供身份证号码才可注册。

在数据更新的时效性上，21世纪经济报道记者发现很多城市没有做到按承诺实时更新。

其中以2015年4月份上线的武汉“政府数据公开服务网”为代表，最近的一次数据更新是2015年3月31日。据武汉媒体报道，该项目投资366.3万元，“建统一平台提供一站式的政府公开数据访问和下载服务”。

相对来说，上海市的政府数据更新则是少见的更新及时。10月23日上午，21世纪经济报道记者打开上海市政府服务网，还能看到10月22日和21日的更新数据。

郑磊告诉21世纪经济报道记者，开放政府数据应更多开放动态、实时的业务数据，高价值的动态数据，才能激发市场创新创业。他在研究评估中发现，目前各地方所发布的数据中平均86.25%的数据是静态数据（以年为单位更新，或按需更新），仅有平均13.75%的数据属于动态数据（以月、周、日为单位更新，或实时更新），远不能满足和激发数据利用者的需求和兴趣。

复旦大学数字与移动治理实验室在《建议》中总结称，中国开放政府数据实践存在六个方面的主要问题：数据量少、价值低、可机读比例低，开放的多为静态数据，数据授权协议条款含糊，缺乏便捷的数据获取渠道，缺乏高质量的数据应用，缺乏便捷、及时、有效、公开的互动交流。

缺乏开放标准和规范

政府数据公开，被认为是促进大数据产业发展的第一步。然而，和大数据产业规划热相反，政府数据公开遇冷，相关工作推进并不理想。

一位参与《促进大数据发展规划纲要》的部委专家告诉21世纪经济报道记者，目前我国的政府数据开放还停留在文件阶段。他还透露，此前在纲要制定过程中，有人建议将各级部门政府数据公开具体到具体门类，最后不了了之。

官方也在反复提及政府数据公开的重要性。单志广在解读上述文件时提到，每个政府内部的数据共享、交互的需求都是非常高的，但是由于绝大部分都是物理隔离的，真正横向的能够交互的比例非常低，以部门为核心的信息化建设造成的条块分割、自成体系和信息孤岛。如果我们在发展大数据的时候，解决不好政府的共享和开放，会对大数据的发展和应用推动大打折扣的。

在具体执行中，关键在于地方是否愿意尝试。工信部电子科学技术情报研究所软件与信息服务研究部副主任陈新河告诉21世纪经济报道记者，现在一方面高层没有出台具体的关于大数据开放的规范和标准，地方不愿意冒险；另外地方很多部门属于垂直系统管理，地方协调困难；此外还有一个原因，是目前也缺少地方通过大数据开放看到显性利好的案例，很多地方尚在观望，缺少积极性。

同时，陈新河也强调，从全国的大数据开放推进来说，比较理想的方式，应该是地方先试点，然后中央总结经验，再制定相应的法律规划或引导性文件。真正的问题在于，有哪些地方政府敢于真正去探索和尝试。

实际上，从起步最早的上海和北京，到最新搭建政府数据平台的青岛和浙江，已经有越来越多的区域开始进入起步阶段。

郑磊也告诉21世纪经济报道记者，目前已经搭建数据开放平台的上述武汉、宁波海曙区、贵州等地，至少已经起步，地方逐步尝试和摸索经验，应该值得鼓励；但是到底是真开放，还是仅仅在过去政府信息公开的基础上，换一个形式，值得关注。

争议政府数据收费

不管是官方还是学界，目前大多还停留在“讨论是否开放政府数据，以及开放政府数据的意义”阶段。如何开放数据，对于各级政府来说，还是一个全新的命题。其中涉及到由谁来开放、开放哪些数据、是否收费，还有如何防范风险等诸多问题。

目前沈阳、广州、成都等地成立了大数据资产管理局。另外21世纪经济报道记者采访获悉，部分城市也正在筹备搭建大数据管理局或类似的机构。一位省会城市官员透露，他们正在考虑如何在不增加编制的情况，在各个部门设置一个互联网办公室，统筹管理相关数据事务。

郑磊认为，目前，许多地方缺乏有效的针对开放政府数据项目的管理架构和政策计划。他建议设立或指定开放政府数据工作主管部门，并赋予该部门足够的职权，以协调统筹其他业务部门的数据，同时还应明确业务部门和其他相关部门在开放数据工作中的分工与职责。

武汉一位参与地方大数据产业规划的专家告诉21世纪经济报道记者，武汉的政府数据公开平台没有持续更新，很大原因在于相关工作没有责任到部门或者具体的人，导致管理滞后；而他调研过的上海数据开放平台，则是有专门的部门负责。

也有很多业界人士质疑政府操盘大数据开放的专业性。今年9月召开的中国计算机学会青年计算机科技论坛上，不少企业负责人以及专家提出，对于大数据开放和交易的标准，应该更多的由企业参与、市场主导，逐渐形成规范和标准。

中关村一家大数据企业负责人表示，政府数据和应用以及服务之间存在天然鸿沟，也缺乏系统和全面的配套支撑，需要企业作为第三方，提供运营服务。

事实上，很多大数据企业早已嗅到商机。21世纪经济报道记者此前采访的一些大数据商人，近两个月密集在全国跑马圈地，社交圈持续更新与各地方政府签协议的消息。部分企业与政府将按照一定股份比例，合资成立大数据公司，参与政府数据开放业务。

据了解，这些合资公司主要在政府大数据公开与应用方面，通过整合外部资源，建设省市级别的大数据中心，为一定范围内的政府、市民、行业及企事业单位提供统一的云计算服务交付的大数据中心。

但是几乎所有接受21世纪经济报道记者采访的专家，均提到一个观点，如何避免企业与政府合作过程中，产生新的数据垄断，如何避免合作中的权力寻租也是需要警惕的。

数据堂公司创始人齐红威告诉21世纪经济报道记者，他们刚和青岛即墨市了签了合作协议，与政府合作数据服务运营。其业务界定为数据采集、数据处理、数据整合、应用支撑等方面。

对于开放哪些数据，是郑磊正在研究的下一个课题。他建议，尽快制定具有针对性的、切实可行的数据开放政策规范及行动计划，明确开放政府数据的原则和要求，厘清开放政府数据与信息公开的差异和关联性，并对开放政府数据的对象、形式、边界进行严格定义，保证数据开放的规范化和制度化。

“我们正受上海市经信委委托，调研企业对数据的需求是哪些。”郑磊透露。他认为主管部门以用户需求为导向，会同数据发布单位以及数据需求者（例如企业、个人开发者、媒体等），以圆桌会议等形式沟通数据需求，以提升开放数据的数量、质量、形式和价值，否则各地的政府数据公开平台也只是“旧瓶装新酒”，流于形式而已。

对于政府数据开放是否收费，各方观点差异很大。陈新河认为，在现阶段，部分政府数据公开，合理收费是可取的。郑磊以及很多专家则多次公开表示，政府数据取之于民用之于民，不应该收费。

（编辑：耿雁冰，如有意见建议请联系：zhouhui@21jingji.com；gengyb@21jingji.com）

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