11月17日,国务院发布了《编制自然资源资产负债表试点方案的通知》(下称《试点方案》),湖州、呼伦贝尔等五市成为首批试点地,首批试点的核算内容包括土地、林木和水资源。根据《试点方案》,选定这三项核算内容是优先考虑“具有重要生态功能的自然资源”,而核算体系势必“在实践中不断完善”,未来的核算体系或可容纳更多种类的自然资源。那...
11月17日,国务院发布了《编制自然资源资产负债表试点方案的通知》(下称《试点方案》),湖州、呼伦贝尔等五市成为首批试点地,首批试点的核算内容包括土地、林木和水资源。根据《试点方案》,选定这三项核算内容是优先考虑“具有重要生态功能的自然资源”,而核算体系势必“在实践中不断完善”,未来的核算体系或可容纳更多种类的自然资源。那么,不曾明确产权归属的自然资源是哪些?这些资源怎么办?针对笼统的属于国家所有的自然资源,如何管理,怎样授权?如何从制度上保障地方编制的资产负债表真实客观?这都是需要探讨和回答的问题。
不涉及的是“权属和管理关系”的变更和调整
“如果法律明确了国有自然资源的范围,自然资源的资产负债就当然与国家的自然资源产权统一,编制负债表就相当于清产核资”,中国社科院法学所研究员谢鸿飞说。
自然资源产权主体的界定有多重要?
“如果自然资源的产权主体的法律界定不明,会导致资产、负债的管理目标落空,”谢鸿飞补充,“要实现自然资源的资产负债管理,首先要清楚到底哪些属于自然资源进而属于国家所有。”
“实施自然资源资产离任审计是完善自然资源资产产权制度的重要举措”,西南财经大学教授蔡春在《审计研究》撰文写道。
但11月17日发布的《试点方案》在“基本原则”中特别提到,“编制自然资源资产负债表,不涉及自然资源的权属关系和管理关系。”
如何理解这里的“不涉及”?
按照谢鸿飞的理解,“《试点方案》的目的似乎在于建构我国的自然资源生态文明体系,所以就淡化了自然资源的权属关系和管理关系,另外一个原因,可能是这一领域的制度设计和建构都非常复杂吧,难以一步到位,靠一个试点方案解决全部自然资源领域的问题。
中国政法大学民商经济法学院的曹明德教授有另一种理解。
“这里强调‘不涉及产权从属关系和管理关系’是重要的,是指编制负债表不涉及权属关系和管理关系的变更和调整,只是对自然资源资产进行评估、测算,测算其自然资本、生态资本的价值。自然资源资产负债表的编制肯定涉及到不同级别的管理主体,涉及到乡镇、县、省,不可能是一笔笼统的糊涂账”,曹明德教授向记者分辨《试点方案》“不涉及”的到底是什么。
他以水资源资产的调查和登记情况为例,“不管哪个部门在管水,只是想知道现在黄河作为一个自然资源,它资产的整体状况。”
哪些自然资源有待产权明确
“自然资源的单一主体是国家,《物权法》中‘森林、山岭、草原、荒地、滩涂等’的范围到底是多大?”谢鸿飞说,“目前还不是非常明朗。”
但至少这些资源已经明确归国家所有。曹明德担心的问题是,有些自然资源还没有明确的所有权主体。
“比如气候资源,谁是气候资源的主体,谁来编制气候资源的资产负债表?还有河流、海洋。再比如候鸟,从其他国家飞到东北再飞到南方;走兽,在不同的国家间移动,这样的野生动物资源,由谁来编制?”
曹明德教授把这些自然资源统称为“具有移动性、流动性、跨区域性特点的客体”。
这些客体不明确其归谁所有,就更无法确定由谁来管理。
现有的产权制度框架并非不能解决此问题。
“法律没有规定的,可以通过立法、修法明确规定,比如气候资源,可以制定法律把它明确下来,属于自然资源,归国家所有。这样就能跟资产负债表衔接上,否则你都不知道谁享有这个资源,更谈不上对它编制资产负债表。”
让气候资源这样的自然资源归国家所有会在理论上带来新的问题吗?
曹明德教授回应,“国家所有不一定就是付费使用,也可以免费使用。但是归国家所有,国家就可以管理,设置行政许可。这样就可以规范对资源的开发利用。”
分层次授权解决管理主体缺位
即便明确了自然资源的国家所有及所有范围,问题仍没有解决。
“笼统地规定归国家所有使实践中经常出现主体缺位的现象。”曹明德教授说的主体缺位是指自然资源管理过程中的主体缺位。有一些法律明确规定国务院代表国家,但乡镇的水库,流经某个县的河流,不可能由国务院来管。“所以存在分层次授权的问题。比如国务院授权省一级政府,省一级政府再授权县一级政府。”
自然资源的登记管理是否需要统一
按照我国物权法第9条第2款的规定,依法属于国家所有的自然资源,所有权可以不登记。
“自然资源不需要像其他不动产物权一样需要登记,这主要是考虑到它的主体单一,就是国家;另外自然资源种类复杂,数量众多,难以实现完全登记。”谢鸿飞说。
但是不登记,“自然资源的家底”就摸不清楚,自然资源的损害情况也便无从得知。因此,谢鸿飞认为,自然资源的资产负债表的一个潜在意义就是有利于未来对自然资源实行产权登记。
目前并非所有的自然资源都不做登记。“实际上很多和自然资源相关的法律中都有登记制度,比如土地资源、水资源,都有资源调查和登记。”曹明德教授认为,在资源调查的基础上进行登记是可行的。
考虑到自然资源要素的多样性,根据现有的法律,不同的自然资源有其相应的管理部门。比如森林归林业局管,渔业属于农业部管,海洋有海洋局管,水资源属水利部管,土地矿产属于国土资源部管等等。
“各个部门登记完了,存在各自为政的现象。最终的自然资源信息的归总由谁来做?可能没有。”
有建立统一协调的登记机构的需要,但这并不意味着现在就要建立一个统一的登记机构。“这个问题确实需要好好考量,”曹明德说,“现在不太可能弄一个统一的登记主体,不太现实。”
谢鸿飞研究员持有相同的看法,“我认为,自然资源涉及的领域和相关的行政管理部门过多,目前要设立统一的管理主体,难度确实有点大。但在自然资源的资产负债制度做得非常完善时,自然资源的登记甚至统一登记都是可以考虑的。”
负债表或可起“生态环境不得恶化原则”的作用
自然资源资产负债表的编制是十八届三中全会中提出的构建生态文明体制的重要组成部分。
曹明德教授认为,由于能使政府和官员的环保绩效一目了然,负债表能有效遏制污染随着产业从东部向西转移导致的全国全面污染。他联想到的是美国“生态环境不得恶化原则”。
“摸清自然资源的家底以后,中西部的领导就不能说我这儿环境容量还比较大,欢迎来污染。我们已经摸清楚了,你就得在这个现状下,在你的任期之内有所作为,不得使自然资源资产迅速贬值。”
在1972年的塞拉俱乐部等诉拉克尔肖斯一案中,原告对联邦环保局局长批准州的某些部分的空气污染控制计划的行政行为提起诉讼,请求联邦地区法院发布禁令。理由是:根据美国《清洁空气法》的立法目的及相关规定,即便一个地区的空气质量优于国家标准,联邦环保局亦不能批准允许该地区一定程度上的空气质量恶化,尽管“该地区一定程度上的空气质量恶化”降低了该地区的空气质量,该地区的空气质量依然符合国家标准,但这种“降低”也不允许。
法院审查后认为,从空气污染问题的性质和影响来看,一旦允许空气质量恶化,后果将会极其严重,前期所有为提高空气质量而作出的努力将会付诸东流,昔日明媚的阳光、清新的空气将很难重现,由此,人民的生命健康安全等公共利益将难有保障。最后,法院否定了联邦环保局的行政行为,并发布了禁令,禁止局长批准州的某些部分的空气污染控制计划。
引入第三方监督机制的必要性
国家统计局有关负责人解读《试点方案》时表示,国家统计局高度重视自然资源资产负债表的数据质量问题,主要采取科学编制、充分利用已有的资料基础和加强数据质量评估这三方面的措施来确保质量。
这位负责人回应的正是公众的担忧,“国家统计局将会同国务院有关部门,通过现场核查、逻辑分析、数据校验等方式,认真评估自然资源统计数据质量,对弄虚作假等违法违纪行为将依法严肃查处。”
曹明德认为,公众的担忧并非多余。
“有些地方可能会倾向于把自然资源的负债情况做得大一些,这样它将来的发展就有空间了。人为地贬值,那他这个任期内就有更多的空间了。就像从前搞碳排放,企业故意把碳排放数据做得大一些,减排的压力就小得多了,这是一样的道理。”
(编辑:胡欣欣)
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