2月29日，全联环境服务业商会（全国工商联环境服务业商会）向媒体公开两份环保提案，分别是《关于加快污染场地修复的提案（草案）》和《关于进一步完善环保领域PPP项目支付机制的提案（草案）》。《关于加快污染场地修复的提案（草案）》称，我国污染土壤修复工作起步较晚，进展缓慢，在项目实际实施过程中，仍然在污染场地修复责任主体的确定、...
2月29日，全联环境服务业商会（全国工商联环境服务业商会）向媒体公开两份环保提案，分别是《关于加快污染场地修复的提案（草案）》和《关于进一步完善环保领域PPP项目支付机制的提案（草案）》。
《关于加快污染场地修复的提案（草案）》称，我国污染土壤修复工作起步较晚，进展缓慢，在项目实际实施过程中，仍然在污染场地修复责任主体的确定、资金及监管等方面存在不少争议，造成场地搬迁、修复治理和开发工作进度严重滞后。
《关于进一步完善环保领域PPP项目支付机制的提案（草案）》称，近年来在环保领域PPP项目实施过程中，屡有发生地方政府拖欠、不足额支付企业相应款项的情况，此种情况影响了企业的正常运营和可持续经营，已严重制约和干扰了行业的健康发展。
建议明确土壤污染治理责任主体
《关于加快污染场地修复的提案（草案）》称，我国土壤污染总体形势不容乐观，土地污染超标比例达18.1%。其中，耕地土壤面积、草地土壤污染超标都超过10%以上。国内受重金属污染的耕地有1000万公顷，占18亿亩耕地的8%以上。据统计数据显示，长江三角洲地区，特别是浙江地区，镉、汞和铅超标达到48.7%，珠江三角洲44.5%,京津冀地区也已经超过10%。
除了农林牧用地和工矿业场地等污染严重领域的土壤需要修复治理外，随着城市化进程及产业结构调整，工业企业搬迁后也遗留了大量污染场地亟需调查及修复治理。2001年至今，全国超过10万家企业关停运转，遗弃了大量高风险的污染场地。这些老工业基地包括金属冶炼、电镀、机械加工、钢铁厂、化工厂、农药厂等大量排放危险废弃物企业。
提案称，当前，国内污染场地修复存在以下几个问题：
一是治理责任主体不明确。场地土壤污染及其治理涉及复杂的社会关系。多利益主体的存在使得责任主体非常难以确认，造成相互推诿治理责任的困局。在目前责任主体没有刚性约束的情况下，很多地方政府对当地开展污染场地修复的积极性并不高，而已经搬迁、停产或转让的厂地更是难以确定责任人。
二是缺乏系统性顶层设计及产业化程度低。目前，国家层面还没有建立完备的土壤污染调查、风险评估、检测技术和环境质量技术标准，污染修复治理后也缺乏长期监测和监管。由于土壤污染治理难度大且需要大量的资金投入和较高的技术门槛，商业盈利模式不清晰，尚未形成良性的产业链条，整个产业市场目前基本处于信息封闭化和竞争无序化的状态，民间社会资本投入有限。
三是土地修复耗资巨大。据研究显示，污染土壤修复治理资金需求巨大，如荷兰2000～2009年土壤污染修复成本为3.35亿欧元/年，其中政府投入为1.6亿欧元/年。根据欧美等发达国家经验，土壤保护成本︰土地可持续管理成本∶场地修复成本，基本为1∶10∶100的关系。国内地方资金配套缺口较大，仅靠中央政府财政资金支撑难以为继。此外，地方虚增建设规模和投资额度现象严重，实际用于污染场地修复的投入有限。
提案称，为了加强行业监管，明确责任主体，推动搬迁、修复治理工作的快速推进，特提出以下建议：
1、明确修复治理责任主体。若污染土地依然归关停搬迁企业所有，则原有单位承担治理责任，需要对原场地污染状况开展调查评估并向环保部门备案，从关停费、搬迁安置费用中提取污染场地修复治理备用金。若污染土地已经转让给新单位使用，则新单位负责筹集污染场地修复治理费用。若污染土地由当地土地管理部门收回，则土地管理部门应作为责任主体开展污染场地修复。
2、加强农田污染土壤修复药剂监管。目前国内污染农田土壤进行重金属稳定化时需要使用化学药剂。为了保证居民菜篮子、米袋子的安全，应严格监管药剂的成分、纯度及添加量，以降低农作物对土壤中重金属污染物的吸收，避免导致二次污染。
3、加强污染场地的调查及全过程监测管理。以挥发性有机污染物、持久性有机污染物、重金属等典型污染场地为重点，各地分期分步地开展对污染场地的系统调查、评估，建立污染场地的区域分布、污染面积、污染类型和污染程度等统计数据和信息档案库，实现污染场地土壤环境管理的规范化、自动化和信息化。为了确保污染土壤修复的长期效果，建议对于已修复的污染场地强化后评估，业主单位应委托独立第三方机构开展修复后的长期监测。
建议保障环保PPP合作方权益
《关于进一步完善环保领域PPP项目支付机制的提案（草案）》称，当前在我国环保领域PPP项目的收付费实施过程中主要存在以下几个主要问题：
一是财政预算不足或地方财政困难，地方政府支付意愿不足。在环保领域PPP项目的合作中，委托方基本为各地政府公务事业局、水务局、市容市政局等相关政府部门，而地方政府按月足额支付环境服务费用的政府部门基本较少。地方政府支付意愿不足除了与重视程度不够有关外，与地方财政情况也有很大关联。地方政府财政预算不足或地方财政困难，便会导致地方政府无足够资金支付相应款项。其中东北地区由于近期经济表现不佳等原因，政府拖欠、不足额支付企业相应账款的情况相对更加普遍，同时经济表现相对较好的南方地区也有发生。例如，黑龙江省哈尔滨市就因支付污水处理费困难，最终将文昌污水处理厂转让给了项目合作方清华同方，以抵政府拖欠清华同方的巨额污水处理费。
二是环境服务费不能按时足额收取，收费标准未得到及时调整。环境服务费的收取过程存在诸多困难，拒缴、拖缴、漏缴等现象较为普遍，其中由于缺乏强有力的保障措施和有效的征收手段，生活垃圾处理费尤其很难收取或足额收取，收缴率一直偏低。而有些地区环境服务费收取标准未得到及时调整，收费标准偏低，即使按时足额收取环境服务费，亦不够足额支付给企业相应款项。例如，据广州市人大常委会城建环资工委2015年发布的调研报告显示，在报告所示的时间段内广州市垃圾处理费收缴率仅60%，而垃圾处理费收费标准长年未进行调整，按照目前的收费标准即使能够足额收取，也将存在约20%的经费缺口。
三是部分地方政府缺乏契约精神。某些地方政府为加快基础设施建设或为了提升政绩等因素，在短期利益的驱使下承诺缺乏承受能力的条件以吸引社会资本投资。而合同签订后，政府难以履行或不愿履行合同义务，不能按时足额支付合作资金，导致企业面临兑现风险。在目前的PPP合作方式中，企业除面临政府方可能出现的兑现风险外也面临着政策随意性风险和换届风险等。一旦这些风险发生，则合作资金按时足额支付的合同条款便无法保证顺利履行，更有地方政府甚至出现了挪用合作资金用于其他用途的现象。据2011年国家审计署发布的《9个省市2010年度城镇污水垃圾处理专项资金审计结果》显示，9个省市中有13个单位将污水垃圾处理资金用于出借、股权投资和其他基础设施建设等支出。又如鹏鹞环保运营的西宁市第一和第三两个污水处理厂，因当地政策变更后与已签订合同条款不符，导致了数千万污水处理服务费拖欠。
根据以上情况，究其原因，为保证PPP合作资金的按时足额支付，保障PPP合作方的合法权益，更好地推动我国环保领域PPP模式的良性发展，提出相关建议如下：
1、加大财政预算保障，健全完善收费机制
对于公共环境服务的PPP项目费用，地方政府应将其归于年度地方财政预算列支管理。建议将PPP项目经费列支财政预算等相关材料的提供作为PPP合同签约的必要条件，做到财政预算及时有效。针对经济发展落后的老少边穷地区等地方财政确有困难的地方政府，在开展环保领域PPP项目时，由国家、省、市财政部门分别给予相应资助，明确财政资助标准，完善财政转移支付机制，保障地方财政按时足额支付相应款项的能力。
完善环境服务费收费政策，及时合理调整环境服务费收费标准，逐步覆盖全处理成本，并优化收取方式，提高收缴率。其中因垃圾处理费缺乏明确有效的收费载体，为降低收费成本，提高收缴率，建议完善相应收费机制，建立以水费或电费等其他公共服务产品为载体的收费通道。
2、建立政府方保证金制度，鼓励第三方支付模式
建立政府方PPP项目履约保证金制度，研究明确保证金数额和支付形式，通过政府提前预留并提供履约保证金的方式，在一定程度上保障双方合法权益。
鼓励通过第三方平台托管合作资金，政府将应支付的合作资金提前存入第三方平台账户，第三方平台依据合同约定，支付社会资本方相关费用，保障PPP合作双方权益。
3、完善相关政策法规，强化PPP合同效力
国家有关部委应进一步完善相关政策法规等，强化PPP合同效力，减少因国家或地方政府政策变更、决策变化、决策相关方变动等因素对已签约PPP项目正常运行的影响，从PPP项目的全生命周期角度避免因政府方相关变化带来的合同资金不按约履行的情况。
（编辑：李博）
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