九龙治水是中国网络治理的制度创新

许文涛 绘

互联网实验室创始人 方兴东

目前，国际社会层面，包括中美在内的围绕网络治理的争端，主要是两种理念和模式之争：国家主导的网络治理模式（以下统称为政府主导模式）和网络化的多利益相关方模式（以下统称为多利益相关方模式）。两者的区别在于，前者是国家为中心的自上而下模式，后者是去政府中心化的网络化模式。

这种理念和实践越来越明显地分裂，也通过另一个角度呈现出来：一方面，中国被全球公认为是国家主导模式的典型；另一方面，国内对于多部门的管理称为“九龙治水”，因为其政出多门、职能交叉重叠而造成的混乱，而备受诟病。事实上，如果我们深入网络治理的本质，放眼互联网发展的过去和未来，我们可以发现，九龙治水模式可能是中国互联网治理最大的制度创新，虽然其中不乏需要改进的诸多不完善之处。

网络治理概念本身，就意味着在不存在一个统领一切的政治权威的情况下，相互依存的行动者之间的协作与监管。互联网治理的利益相关方主要包括政府、私营机构和民间团体。作个比喻，这三者之间，如果是政府与后两者是平等的兄弟关系，那就是多利益相关方模式；如果政府和后两者是父子关系，那就是政府主导模式。

要理清出这些概念和理念之争，我们需要进一步回到问题的本源。网络治理的目的是什么？当然是维护网络空间的秩序。网络治理的对立面就是网络失序。维护秩序需要一整套制度设计和落实能力。人们对多利益相关方模式青睐有加的原因，一方面在于互联网去中心化、分布式的运行机制决定了单一政府力量缺乏有效的治理能力；另一方面，政府强势主导的治理可能压制私营企业和民间团体扮演的作用，危及互联网的创新活力，抑制互联网驱动的变革速度。而实际上，多利益相关方模式的尴尬在于，不同利益团队济济一堂的议事方式，平等自由，透明开放，却往往纷争不断，议而不决，最终决议的约束力也严重欠缺，最终执行效率和效果的低下。

2001年联合国搭台的信息社会世界峰会，曾经热闹一时，促进了多利益相关方模式在全球的合法化。但是，最近10年，却陷入了形同虚设，被边缘化的尴尬。毕竟，各个国家制定公共政策的真正权力还是掌握在政府手中。尤其是社会资源最大的动员力量，以及司法和执法等公权力资源，都掌握在政府手中。单纯让政府靠边站，或者弱化政府的角色，面对网络犯罪、网络恐怖主义等极大破坏网络秩序的力量，多利益相关方就束手无策。

看待互联网的一切，尤其是快速变化中的事情，我们必须经常换一个角度，换一个新思维。政府地位不断上升和突出的多利益相关方模式，和多政府部门分散化的“九龙治水”模式，实际上在越来越相互靠近。多利益相关方模式的去政府中心化，与九龙治水模式的政府去中心化，本质上可能越来越异曲同工。在两者模式越演越烈的口水战中，可能介于两者之间的融合模式才是真正的解决之道。至少，除了具备垄断性掌控力的美国之外，世界上绝大多数国家要驾驭好互联网，要维护好网络空间的秩序，九龙治水模式可能更加实用和普适。

那么，中国特色的九龙治水模式究竟是如何形成并且奏效的？这个我们回到历史中去深入寻找。首先，“发展是硬道理”始终是自上而下一致的意识形态。发展互联网始终是政府上下政治正确的一贯意识形态。不管发展中遇到什么问题，20年来无论是高层，还是各政府部门，对于推动和发展互联网没有出现过动摇。这一潜在的官方“共识”无疑是中国互联网20年来保驾护航的最重要护身符，也是影响互联网各种法规、制度和政府决策的关键的“无形之手”。20多年来，从邓小平的“计算机要从娃娃抓起”开始，历届政府最高层都没有动摇这个信念。可以说，这种将互联网视为“大势所趋”、“顺势而为”，是中华民族错失工业时代，而不再错失信息时代，迎头赶上的重大方向，是中国互联网发展和九龙治水模式下没有走重大弯路的定海神针。

我们深入考察一下中国网络治理的制度创新之根、技术创新之根、商业创新之根和文化创新之根，就会明白九龙治水模式的形成有其历史和现实因素，更有我们在制度上突破和创新的勇气和智慧。

确定九龙治水模式的制度创新之根很富有戏剧性。中国互联网早期最关键的法规就是1996年2月1日，由李鹏总理签发的《计算机信息网络国际联网管理暂行规定》。这个《暂行规定》的制定无疑是奠定未来九龙治水模式的制度源头。本来，最初的设想应该是由当时的邮电部牵头来制定。但是，经过几番的博弈，最终是由一个跨部门的机构来承担这个历史重任。

有了这个奠基性的制度源头，九龙治水模式还待从技术、商业和内容等多层次进行制度架构。域名无疑是互联网的基础之基础，是技术之根。域名的管理是网络治理的根基所在。1997年6月3日，管理和维护互联网最核心的地址、域名等关键资源的中国互联网络信息中心（CNNIC）成立，就放在中科院这样一个科研单位，而不是当时的邮电部或者电子部。今天回头看来，更是富有前瞻性、充满智慧的设置。想想看，如果一开始CNNIC就放在邮电部管理，那么中国互联网的发展将会如何？这个安排，绝对是中国互联网初期最了不起的制度创新之一！CNNIC放在学术性质的中科院，更符合互联网国际惯例，切合国际交流和参与。

资本无疑是产业发展的基础。中国互联网的繁荣与发展，迄今主要有赖于国际风险投资的推动。而风险投资背后，蕴含着新经济的制度和规则的构建。可以说，突破传统制度限制、以变通方式引入海外风险投资的可变利益实体（VIE，也称为“协议控制”）的VIE结构以及在海外上市之路，是中国互联网发展最重要的商业创新之根。迄今，中国最成功的互联网公司无一例外是由海外风险投资投资，而且在美国和香港上市的。

内容创新之根也可以追溯到2000年。2000年11月7日，国务院新闻办公室和信息产业部联合发布《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》。规定了商业网站不是新闻单位，没有合法的采访和首发新闻的资质，经过批准只有转发而不是登载新闻的职能，因此商业网站一律不发新闻记者证。但是允许批准的商业网站转载新闻，这个小小的口子，却释放了市场的巨大力量。从此，商业网站正式成为中国舆论场迅速崛起的重要力量。王志东后来回忆说：“直到《条例》出台，网站做新闻才有了一个明确的说法。领许可证的时候，北京市新闻办的一位局长一定要我亲自过去跟他谈，当时讲得语重心长，这可是中国共产党执政50多年来，第一次把舆论权交给一个民营组织，你要珍惜。”以商业网站可以合法地做新闻内容为标志，新闻打破国有垄断，第一次进入了市场，成为了商业公司的一种商业模式。

综上所述，中国特色的九龙治水模式，是中国网络治理中一系列重大的制度创新所构建。加上中国互联网各部委属地管理形成的地区制度空间，加上CNNIC、中国互联网协会等准民间和行业性机构，以及事实上直接掌控了亿万用户运行和日常管理权力的互联网平台等，以及活跃度非常之高的中国网民群体，形成了一个事实上“准多利益相关方”的行之有效的治理机制和制度综合体。虽然，九龙治水模式迄今没有被正确认识，也没有得到公正的评价。

中国互联网有幸从一开始就超越单一主管部门集中控制的传统管理，而形成多部门、去中心化的社会化的管理体系。可以说，内在的制度创新与突破是中国互联网走向成功的关键，也是中国特色的互联网治理机制的成功经验和智慧结晶所在。所以，深入中国互联网20多年的治理实践，深入互联网发展的趋势，九龙治水很可能是中国网络治理的最大创新之处。目前，社会各界的共识是九龙治水是坏事。其实，这可能是富有成效的网络治理的真正奥妙所在。

互联网本身的特性，互联网发展演变过程，互联网未来趋势，以及全球网络空间治理的理念，都决定了互联网管理不可能由单一中心的政府部门来完成。其实美国互联网治理也是九龙治水。政出多门，可能就是实践中真正奏效的最佳权衡之计。而由政府部门形成九龙治水的多部门分散式格局，再辅以非政府组织、企业和网民等社会化力量，也可以形成更高效、更全面、更灵活、更能够与时俱进的网络治理能力。

中国特色的九龙治水模式，最大的特点就是政府去中心化。在实践中，继承并超越了传统体制的政府全知型思维，通过多部门分权和属地管理实现纵向和横向的权力分散和分布式执行，适应互联网治理内在的特性。同时，也极大缓解了政府滥用权力和窒息私营机构和民间机构的危险。创造了政府之外的各利益相关方的创新活力和更开阔的发挥空间。

今天，互联网创新还在继续爆发，网络社会还在快速演变，远未成形。网络治理依然任重道远，世界上也没有真正任何现成的成熟模式。我们肯定九龙治水模式的创新与成就，也不能回避诸多内在的不足、存在的问题和面临的挑战。需要另文再详述。(编辑 张立伟)

21世纪经济报道及其客户端所刊载内容的知识产权均属广东二十一世纪环球经济报社所有。未经书面授权，任何人不得以任何方式使用。详情或获取授权信息请点击此处。