5月司改动态：流失法官更青睐党政机关
在2016年5月，部分试点地区的司法人员分类管理改革取得阶段性成果，法官、检察官入额工作顺利进行，处于分类管理重要地位的法官助理设置取得了新的经验，北京等地法院尝试对法官助理进行分类管理和招募。
工作动态方面，举行了一次中央深改组会议，审议通过了《关于深化公安执法规范化建设的意见》《关于发展涉外法律服务业的意见》两部司改文件。浙江、辽宁两个省，以及广州、成都两个重点城市举行了司法改革动员部署会议。最高法院组织召开了全国法院司法体制改革试点工作推进会，以及全国法院司法改革工作培训班。江西、吉林两省法院系统分别举行了司法改革试点动员会和工作座谈会，湖南、上海市检察系统也举行了司法改革动员会。
一、司法人员分类管理改革试点5月进展
5月12日至13日，全国法院司法体制改革试点工作推进会在湖北武汉召开。最高法副院长李少平强调，要做好基础测算，各地高院要做好编制、人员、案件和办案饱和度的测算工作，为员额的确定和配置提供可靠依据，积极借鉴先行先试地区成功经验，根据案件情况在不同审级和地域法院之间合理调控员额比例和数量。
（21世纪经济报道根据公开资料整理）
目前吉林省法官员额制改革已经完成。5月9日，北京市法官、检察官遴选委员会举行第2次全体会议，听取全市法院系统法官首批入额组织实施工作汇报，并对全市21家法院入额人选情况进行逐一审议。经遴选委员会全体委员差额表决，共有2019人进入法官员额。
提请审议的人员中，北京市法院院领导、中层领导与审判员入额比例大致相同。同吉林一样，北京市各院领导干部均未全部入额。
与之前的法官队伍相比，北京市入额法官呈现出“两高两长两均衡”的特点。“两高”是：法官的平均年龄为40.6岁，比之前法官队伍略高，40岁以下的占到53%；研究生及以上学历的共1265人，占法官总数的62.8%，比之前法官队伍高出3.9个百分点。“两长”是：法官在法院工作的时间平均16年，担任法官的年限平均11.9年，比之前法官队伍略长。“两均衡”是：首批入额法官的法律职务和年龄的分布更加均衡合理。
此外，各试点地区的法官、检察官入额选拔也在有序进行。如下图：
（21世纪经济报道根据公开资料整理）
二、法官助理开始进行终身助理、储备法官的分类制管理改革
法官助理在法院司法人员分类管理中起着承上启下的作用，当前，法官助理试点的缺陷逐渐清晰：人员不足、职责模糊、晋升不明。为此，北京市、广东省等试点地区已开始针对问题进行了法官助理的分类管理改革。
法官助理人员不足可能是阶段性问题，但现阶段这个问题很突出。由于司法改革要求法官员额限制在39%以内，因此本可以将大量以前的法官调整为法官助理，但改革开始时，为了减少阻力，规定未入额法官仍可享受法官待遇履行审判职责，造成现实中法官助理人数较少。
为此，已经有试点地区开始面向社会公开招聘法官助理，比如2014年，广州中院率先向社会公开招录，从4000名应聘者中聘任100名法官助理。
法官助理制度存在的第二个问题是职责不清。在以往，我国法院实行从书记员到助理审判员再到审判员的人才培养路径，这造成法官和书记员都会承担事务性工作。如今，法官被要求脱离事务性工作，但现实中，法官、法官助理和书记员三类人员都深陷事务性工作划分不清的泥潭。
法院大批量招聘法官助理，还要考虑到如何解决他们的出路。在英美法系，法官助理要么终身服务法官，要么退出转作律师或其它工作，但在我国，法官助理还是法官的储备库。如果大量招聘法官助理，意味着从法官助理到法官的晋升之路将出现拥堵，也意味着法院要对法官助理实行分类管理，设置终身助理。
北京市三中院两名法官在5月的《法律适用》杂志就撰文提出了分三类招聘法官助理的方案：保留适当比例的正式行政编制法官助理的招聘、降低招录条件以吸收合同制（聘任制）法官助理的入职、常态化和规范化短期实习法官助理来源。这三类招聘分别对应储备法官、终身助理和兼职实习生的职业出路。
在5月12日至13日的全国法院司法体制改革试点工作推进会上，最高法副院长李少平还强调，遴选方式要注重考察、考核、考试相结合，合理设置各项遴选方法权重，避免简单以票取人、以分取人。
江苏省对考试方式进行了创新，给参考的法官们设计一本“微型卷宗”。在这本“微型卷宗”中，有起诉状（起诉书）、答辩状（辩护词），有各方当事人提交的证据材料，有庭审笔录等等一般卷宗应该具备的基本内容，要求法官撰写完成一份裁判文书。
江苏省高院研究室主任孙辙5月25日在《人民法院报》撰文称，需要一种全新的考题设计方式，而这种方式在试题形式上要尽可能接近法官日常工作样态，做到以最接近审判工作实际的方式来尽可能全面地考查法官的司法能力水平。
三、流失法官并没有都去做律师，而更多是去了党政机关
一份被部分披露的调研报告为我们分析法官为何辞职提供了佐证。中山大学法学院博士生张晓冉5月发表在《广东社会科学》杂志的文章援引了一份广东省高院2015年3月作出的《关于全省法院人员外流情况的调研报告》。《调研报告》披露，近五年，广东全省法院政法编人员流出总数1453人，占全省法院在编人员总数的7. 3 %。其中外流法官820人，占外流人员数的56.4 %，占全省法院法官数的7. 2%。
这份《调研报告》的背景是司改启动第一批试点，法官离职成为社会焦点。但从上述数据可以发现，法官“离职潮”只是被舆论夸大，其实并不存在。
但另一份数据更值得玩味。《调研报告》显示：近五年来，广东省法院辞职的政法编人员255人（法官151人），辞职人员中从事律师职业的67人，改行从事其他职业的188人。《调研报告》还显示：从外流法官的去向看，调往党政机关的法官558人（其中平级调动的法官477人，提级调动的法官81人）；从外流人员级别看，厅级14人，处级89人，科级390人，科员（办事员）960人。
这说明，广东省流失法官群体中转行做律师的人员并不占多数，广东省是经济发达地区，广东省法官转行做律师有更好的能力和更多的机会。但大多数流失法官却是进入了党政机关。
另一组数据或许可以说明为什么法官要进入党政机关。《调研报告》显示，在广东省，中级法院审判人员中处级干部的占比平均为1:7.94，基层法院审判人员中科级干部占比也只有1:3.47，远未达到劳人薪【1987】56号文件的规定。后者规定，中级法院审判业务人员中，处级干部与全院处级以下工作人员之比一般为1:4.2，设有人民法庭的基层法院审判业务人员中，科级干部与全院科级以下工作人员之比一般为1:2.3。
在法官按照公务员体制管理的旧制度下，提级调走意味着更好的福利待遇、更小的工作压力，平级调走也将有比留在法院更多的晋升机会。
这份首度披露的调研报告不仅澄清了一些社会误读，更说明建立起符合司法规律的法官单独序列制度多么必要。
四、权力清单更清晰了，权力主体更换了
2016年第2期《湖南社会科学》杂志刊登了中国人民大学教授陈卫东2015年底在湘潭大学的一次专题报告的讲稿，讲稿披露了一段司法改革试点决策的重要信息：
最高检最近推行的改革方案发生了一个显著的变化，以前提出的主任检察官办案责任制，现在改为了检察官办案责任制。主任检察官改革要取消科处这一级行政化的机构，但事实上其设立的又是一种变相的科处层级。最重要的一点，我国法律中没有对主任检察官制度做出规定，这项改革没有法律依据。
陈卫东在文章中还认为，检察官办案责任制，重点是要处理好上下级的关系，处理好检察长决定的适用。
5月8日的《检察日报》报道，重庆市检察院在司法责任制改革试点过程中，制定了四项核心制度和五项配套制度。对侦监、公诉、职侦等8个业务条线，梳理出304项“权力清单”权限，其中授予检察官行使一般刑事案件的处理决定权、大多数程序性审批权205项，授权比例近70%。
法院系统的司法责任制改革则强调院庭长办案和审委会职能转变。在5月举行的吉林省法院深化司法体制改革试点工作座谈会上，吉林高院院长王常松强调，要全面落实院庭长办案。明确院庭长办案数量，特别是要落实院领导办案。院长不仅要办案，还要办重大、疑难案件。上级法院发回重审案件要由审委会委员特别是入额院领导审理。
进入5月，部分地区法院开始进行案件评查。王常松就在座谈会上提出，加大案件评查力度。要对改判案件进行重点评查；对所有案件进行常规抽查，对抽查中发现的普遍问题及时反馈给一线法官；对个别引发信访的案件，还要进行信访案件评查。
海南省高院也在5月召开全省法院案件质量评查总结讲评会议。整个评查工作历经一个半月，共评查案件8552件，其中合格8025件，优秀513件，基本合格14件，未发现不合格案件。
五、如何化解“案多人少”压力
5月10日，最高法召开人民法院立案登记制改革一周年回顾与展望座谈会。《人民法院报》5月8日报道，最高法将在近期集中摸排立案登记制推行以来各地法院面临的新情况，有针对性地解决新问题。并将于2016年下半年召开督导会，坚决制止“立案难”问题回潮。
立案登记制施行的头号敌人是“案多人少”，最高法提出的重要对策是诉前化解和繁简分流。
《人民法院报》5月8日报道，未来将进一步完善建立先行调解机制和庭前准备程序，引导更多的纠纷在审前化解。5月23日下午，最高法举行“开门”审委会，审议讨论《人民法院特邀调解规定》。周强提出，要充分认识推进多元化纠纷解决机制改革的重要意义，积极发挥特邀调解组织、特邀调解员的作用，大力完善诉讼与非诉讼纠纷解决方式有效衔接机制。
5月，最高法副院长张述元在江苏法院调研刑事案件速裁程序试点工作，他指出，刑事速裁程序改革是破解繁简分流难题、完善诉讼程序的重大举措。
法院系统总是强调“案多人少”的压力，但陈卫东的那篇文章提到：
在最高法提交中央政法委的一份报告中提到，全世界主要法治国家，法官年平均办案量是800到2000件。北京市海淀区法院的王冬香法官，她专办适用刑事简易程序的案件，最高一年办理了3697件案件，而全国法官的年人均办案数包括刑事、民事和行政案件在内的只有69件。
陈卫东也认为，随着诉讼制度的不断地完善，特别是简易程序的扩大适用，一个法官每年至少也能办三五百起案件。
六、法院人财物省级统管到现在还没有彻底的“去地方化”方案，还是不可能有？
在5月的《法学评论》杂志上，四川大学教授左卫民撰文认为，目前所试行的法院人财物省统管方案实为妥协式的有限管理，在法院人事任命方面采取少数管理、关键管理，财政经费为形式统出，并依然承认和保留地区差异化。
妥协是因为省级统管人事和财政存在困难。比如在四川等人口大省，由省高院负责全省法官人员管理工作量太大，任选法官只能变为形式审查。财政管理的问题也如此，省财政厅以往只负责省高院一家，统管后则需管理全省几百家法院，由此导致省级财政同样无法实质了解所有法院的财政需求。
省级统管财政还面临另一个问题：省级财政是否愿意或有能力统一支出全省法院的经费？左卫民发现，目前的改革趋势也印证了这一点，多数情况下省并不愿承担这一支出，而是让各地将本应给予法院的经费总额，由地方财政上交省一级，由省级管理单位在此基础上再统一支付给地方法院。
上述问题造成实际中的统管其实是有限统管。人事方面，有的省份将中基层法院院长、初任法官任命纳入省统管，将其他院领导委托市级统管，庭长与普通法官由本院自行管理。财务方面，左卫民介绍，按照目前的试点，是让地方财政部门以统管前最近一年的财政经费为基准上报给省级财政部门，省财政方面的管理权体现在基于地方上缴的经费，支出地方法院的财政经费。
左卫民没有提出具体的解决方案，转而进一步思考司法权属性问题。司改启动之初，决策层明确提出“司法权为中央事权”，但左卫民经过反思认为，或许将司法继续定位为中央统率下的地方重要事权更妥当。并提出，通过跨区域法院、最高法院巡回法庭等措施，来消解因人财物无法彻底省统管残存的司法地方主义弊端。
七、2016年5月司改台账
1、行政诉讼法修订一周年，多项数据出炉
国务院法制办行政复议司副司长田昕5月9日透露，2015年，各省（区市）和国务院部门共发生行政应诉案件14.5万余件，比2014年增长77.01%。2015年行政复议案件申请数量16.7万余件，比2014年增长9.84%；受理数量14.8万余件，比2014年增长12.55%。
5月19日，重庆市高院发布2015年行政案件审判司法白皮书。2015年重庆全市法院新收一审行政诉讼案件9273件，同比增长85.2%。全市91.7%的中基层法院新收案件数同比增长，其中长寿法院增幅最大，达到511.5%。行政诉讼案件登记立案数从2015年5月开始大幅上升，当月达到1029件，环比增长59%，同比增长161.8%。除尚未开庭或庭前协调撤诉的案件外，在2015年已开庭审理的1318案中，行政机关负责人出庭826案，未出庭492案。
最高人民检察院5月24日通报近年来行政诉讼监督工作情况。2015年检察机关共受理当事人申请监督案件34599件，同比上升1.6%，立案审查不服生效裁判的案件4033件、审判活动违法监督案件1081件、执行活动监督案件3463件。目前全国共有7个省级院、20余个市县院单独设立了行政检察部门，其他检察机关也设立了行政检察办案组织或专职人员。
北京市一中院行政庭5月26日发布的数据显示：2015年5月1日至2016年4月30日，该院新收一审民告官案件945件，其中部委当被告的912件，数量创历史新高。一年间，34个国务院部委先后走上被告席,涉及证券及银行业监管、轨道交通建设用地审批、建设项目水土保持等多个领域。2015年，该院有66件涉部委案件系因事实不清、证据不足败诉，实体败诉率达33.5%。
5月30日，上海市高院发布数据显示，2015年，上海法院共受理行政案件8451件，同比上升66.3%。出现了规范性文件附带审查的新类型行政案件。2015年，上海法院受理此类案件11件，涉及市、区两级行政机关制定的拆除违章建筑、职工待遇、房屋征收补偿等方面的规范性文件。2015年，行政机关负责人出庭应诉数明显增加，共有759件，同比上升67.2%。2015年，上海法院审结案件中，行政机关败诉率为4.6%。
2、向执行难宣战顶层设计出台，试点首先还是上海
最高人民法院5月10日印发《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》。《纲要》提出，要以信息化建设为抓手，完善执行体制机制，努力实现执行工作八个领域的深刻变革。
上海市高院也按照最高法对《上海高院关于开展执行体制改革试点工作的方案》的批复精神，举行了全市法院推进执行体制改革试点工作动员大会。
3、以审判为中心的诉讼制度改革试点启动，第一家又是上海
5月11日，上海市高级人民法院召开以审判为中心的诉讼制度改革试点工作动员大会。上海一中院、上海二中院以及浦东、闵行、长宁、普陀、虹口、杨浦6家基层法院被确定为先行试点法院，试点推进庭审实质化改革、贯彻落实证据裁判规则、强化人权保障机制、完善辩护制度、完善证人、鉴定人出庭作证制度、完善案件繁简分流工作机制、探索建立认罪认罚从宽制度、完善多元化纠纷解决机制以及推进审判工作信息化建设等九项重点改革任务。
4、量刑规范化扩容
在规范15种常见犯罪量刑的基础上，最高人民法院近日发出《关于扩大量刑规范化罪名和刑种试点的通知》。《通知》将危险驾驶罪、非法吸收公众存款罪、集资诈骗罪、信用卡诈骗罪、合同诈骗罪、非法持有毒品罪、容留他人吸毒罪和引诱、容留、介绍卖淫罪等8种罪名纳入规范范围，从有期徒刑、拘役扩大到罚金、缓刑。扩大量刑规范范围以后，适用量刑规范化的罪名达到23种，案件数量占全国基层法院刑事案件的90%左右。同时透露，基层法院80%左右的认罪案件将实行简易审或速裁，法庭审理主要是量刑程序。
5、重庆市人民监督员人均监督案件不足1件
重庆市检察院日前通报该市深化人民监督员制度改革试点工作情况。2014年9月试点启动以来，该市选任首届人民监督员218名，共监督案件206件。其中，检察机关主动提交监督200件，人民监督员主动启动监督程序6件，提出复议案件1件。
6、家事审判改革试点启动
5月11日，最高人民法院召开视频会议，具体部署在全国100个左右法院开展家事审判方式和工作机制改革试点工作。此次家事审判改革将分两种模式进行试点。其一，少年审判与家事审判合并试点。在试点法院或具备条件的基层法院派出法庭设立家事少年审判庭。其二，少年审判与家事审判分头试点。维持现有少年法庭格局不变，调整少年审判受案范围。
7、法官检察官遴选和惩戒委员会模式成型
广西壮族自治区法官检察官遴选委员会和惩戒委员会近日正式成立，此前，江西和四川的委员会也先后成立。目前全国试点地区的法官检察官遴选和惩戒委员会吸收了第一批试点地区的经验，既有共同点，又有不同，形成了多种并存、竞争的模式。
共同点包括：委员会独立设立，不依附任何单位；遴选委员会与惩戒委员会合一；人员组成包括省委各部门、省人大、省高级法院、省检察院、省政府部门相关负责人，以及法学院校学者、律师。不同点体现在上海等城市委员会人数较少，人口较多省份委员会人数较多，且委员会组成分为专门委员（常任委员）和专家委员（非常任委员）。不同点体现在委员会主任人选，此次成立的三个委员会中，广西的主任为广西警察学院教授（学者）、江西的主任为省人大法制委副主任委员（省人大）、四川的主任为省委政法委副书记（省政法委）。
（作者：王峰 编辑：李博）
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