导读：21世纪经济报道记者了解到，目前湖南、湖北、安徽、江苏等省都已启动或升级至Ⅱ级防汛应急响应，江西、贵州启动了防汛Ⅲ级应急响应。
洪灾考验应急体制
长江中下游汛情严峻，各地纷纷启动各类应急预案。应急管理是一套复杂的体系，如何把事先预防、事中应对和事后修正做好，如何把不同主题不同层次的应急处置措施按部就班有条不紊地落实，是对各地灾情处置能力的严峻考验。
灾害多变，我们的应急管理体系也需要不断修正“进化”，才能最大限度减轻灾害损失。
洪水围城！洪水围城！
面对长江中下游来势汹汹的洪水，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平对人民解放军和武警部队支持地方防汛救灾作出重要指示，要求大力支持地方做好防汛救灾工作，为保障人民生命财产安全、恢复正常生产生活秩序作出贡献。
7月6日，国务院总理李克强从湖南岳阳乘高铁急赴湖北武汉，下车后直奔青山区长江干堤倒口湖堤段管涌现场指挥抢险救灾。
此前的7月4日，武汉青山区武青堤距堤内脚约240米处倒口湖，陆续多处出现翻砂鼓水现象。目前，抢险工作正有条不紊进行中。
连日的暴雨不仅考验着堤坝，也考验着城市内部排水系统。7月6日清早，因积水严重，武汉长江隧道关闭了友谊大道入口，并启动一级应急响应，一度封闭隧道。武汉市也在7月6日启动了排渍红色预警。
“应急处置方案总归是‘死的’，需要不断更新完善，但与此同时，也总会出现意想不到的灾情，所以城市应急管理方案始终要在发展中进行修订。”北京理工大学管理与经济学院副教授刘铁忠说。
应急处置随灾情更新
灾情袭来后，各种预警和应急响应被启动。
7月4日，中央气象台连续第五天发布暴雨橙色预警。国家防总网站发布消息称，根据太湖防总防汛抗旱应急响应工作制度，太湖防总决定启动防汛Ⅰ级应急响应。
7月2日12时和4日12时，湖北省和湖南省分别将应急响应提升至Ⅱ级。武汉市则多日内多次发布暴雨红色预警。
武汉市政府应急办官方微博7月2日发布消息称，武汉市已启动防汛Ⅱ级应急响应、城市防渍Ⅱ级应急预警响应、自然灾害Ⅲ级应急响应、气象灾害Ⅲ级应急响应。
21世纪经济报道记者了解到，目前湖南、湖北、安徽、江苏等省都已启动或升级至Ⅱ级防汛应急响应，江西、贵州启动了防汛Ⅲ级应急响应。
按照国家防汛抗旱总指挥部办公室制订的《城市防洪应急预案管理办法》，城市防洪应急预案由总体预案、专题预案和重点防护对象专项预案等组成。
其中，专题预案包括城市江河洪水防御专题预案、排水除涝专题预案、洪涝灾害交通管理专题预案等。专项预案则重点防护学校、医院、火车站、电站、供电设施等。
21世纪经济报道记者了解到，除了针对堤防和水库，应急管理的另一个关键是针对城市内涝。城市是现代社会的最重要载体，面对暴雨导致的洪水，人口密度极高的城市应急管理显得尤为重要。
目前，城市内涝的“要害”在于地下隧道、地铁、立交桥洞等低洼地段，相应的应急处置更新也体现得最为具体。
以武汉为例。武汉市启动排渍红色预警后，要求各有关部门、各基层组织工作人员全员上岗上路，其中交管部门和地铁集团的员工被武汉市政府应急办官方微博特别“喊话”，要求全员上岗，做好交通疏导和渍水区域管制工作。
7月5日，武汉市沿江提高标准，用沙袋封堵了117个闸口。全市设立了近20个多数由学生公寓改造而成的集中安置点，其中包括黄陂区新建不久的四星级度假酒店，这里的旅游景区已全部关闭。
7月6日，武汉市城管委桥梁处出动人员110人，车辆16台进行巡查，并对重点路段安排专人24小时值守。对于长江和汉江干堤，武汉全市巡堤查险人员已增至7000余人。
总体来说，这一次应急管理涉及的区域之广，力度之强，非常罕见。一些应急管理的“标本”比对可见一斑。仅仅在武汉长江隧道，2015年7月汛期时也曾启动一级应急响应，但只是在4个多小时时间内临时封闭了两处进入隧道的匝道。但7月6日早上6点，长江隧道被关闭，直到6个多小时后，最后一个匝口打开，隧道才恢复全线通行。
应急准备和应急处置同等重要
目前，各地针对汛情的应急措施正在不断推进。
“政府部门的应急管理分为两个部分：应急处置和应急准备，应急准备主要工作是制定和修订预案，应急处置则主要是现场工作。”北京理工大学管理与经济学院副教授刘铁忠说。
“但应急管理完全不出疏漏是不可能的，一方面，城市不同部门的关系和影响紧密、复杂，另一方面，灾害发生是总会有意想不到的情况出现。”一位北京的城市应急管理专家说。
这意味着预案制定后必须不断“进化”。
21世纪经济报道记者了解到，“‘7·21北京特大暴雨’发生后，一些应急处置的漏洞被弥补并制度化，比如当有井盖被冲走后，排水集团就会派专人值守，比如在立交桥洞等低洼路段设置明显的水深标尺。”上述一位城市应急管理专家说。
此外，2013年7月7日，武汉长江隧道武昌段发生严重渍水。尽管隧道公司采取了封道、筑坝、封堵的措施，但仍有大量雨水涌入隧道，造成部分泵房被淹，水深达1米以上，预估直接经济损失近百万元。
在此之后，隧道运营方对隧道渍水灾害应急预案进行了重新论证和修订。“按照隧道渍水严重程度，将应急响应由低到高划分为一般、较严重、严重三级。”一位参与了预案论证的土木工程专家说。
他介绍，为了监测隧道渍水是否达到各级预案启动条件，在隧道雨水横截沟增设了水位监测设施。此外，为掌握不同规模降雨可能造成的隧道渍水灾害等级，还对不同规模降雨下隧道渍水情况进行了模拟预测。
除了事后修正，提前进行设计对应急管理也非常重要。
“在灾害应对上，有一套完备的应急预案会起到重要作用。”上述北京的城市应急管理专家说，“有了预案，信息和指令的上传下达、不同部门的配合协调会比较顺畅，该找什么人、准备什么物资也不会混乱。”
湖北省防汛抗旱指挥部办公室专职副主任徐少军2015年撰文称，只有通过及时准确的不同等次预警和响应，才能为应急处置水旱灾害突发事件，争取时间，递次加强防汛抗旱工作的组织领导。
但应急预案越来越多，如何协调和配合也是一大考验。
西安理工大学水文学博士后姜仁贵介绍，陕西省目前有近700多个各个层次和不同主题的防汛抗旱预案、城市防洪预案、山洪灾害预案等，预案体系很完备，但是不同的事件特点不一样。
他认为，可以考虑把这些预案统一管理，录入到标准化数据库中，建立通用平台，当发生暴雨洪涝等灾害事件时，从数据库中快速查找预案模板。
“可预案制定出来以后没有机会去演练是目前比较急迫的问题。”刘铁忠说，“演练预案要走出一个误区，就是动辄耗费几百万、几千万去进行大场面演练，”比如美国经常举行小型灾害模拟演练，在一个公园范围内制造一个简单的救援场景，而不需要调动很多的部门和复杂道具。“刘铁忠认为。
（编辑：陈洁，如有建议意见请联系：wangfeng@21jingji.com，chenjie@21jingji.com）
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