7月司改动态：院庭长办案还不够多

在2016年7月，司法改革迎来了启动两周年纪。对于决策者来说，工作机制已经理顺，改革日程条分缕析，改革步骤按部就班；对于参与者来说，萦绕在心头的顾虑和惰性始终挥之不去，案件增长迅速，工作压力也在变大。

工作动态方面，举行了一次中央深改组会议，审议通过了《关于认罪认罚从宽制度改革试点方案》、《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》两部司改文件。

7月18日至19日，全国司法体制改革推进会在吉林长春召开。这次推进会主要目的是将阻力大、难度高的司法责任制改革在全部司法干警中推动下去。

推进会之后，全国高级法院院长座谈会和第十四次全国检察工作会议就地举行。这三个会议对司法改革试点至今取得的成绩进行了总结，值得注意的是，也指出了试点改革的新问题：政法专项编制增幅远低于案件增速，不能满足实际需要；我国地域辽阔，不同地方经济社会发展水平差异大，但是确定法官检察官员额比例和基数时存在一刀切现象；司法人员普遍关注的一些重要政策，尤其是职业保障政策不完善、落实不到位。

随后，中央政法委书记孟建柱和最高人民法院院长周强都对吉林的司法机关进行了调研。

推进会之前，最高法司法改革领导小组2016年第二次全体会议和最高检司法体制改革领导小组第十次会议分别举行。一些新的司法改革项目可能在不久后出现新突破，包括：设立最高人民法院巡回法庭、跨行政区划法院、审执分离、建立健全行政违法行为法律监督制度、推进网上信访改革与网上信访信息系统建设、在检察环节建立完善认罪认罚从宽处理制度等。

总之，2016年7月是在此轮司法改革中承前启后的一个时间节点。在这个月，四项基础性改革得到总结和推动，一些新的具体项目得到了部署，对于改革决策者来说，最重要的还是加油打气，减少司法干警对改革的顾虑和惰性。而司法系统内部对改革的不满和抵触，很大程度上来自于院庭长与普通司法官在入额、办案等方面的差别化对待。

一、入额指标有限，人均结案压力大

全国司法体制改革推进会上提出：政法专项编制增幅远低于案件增速，不能满足实际需要。究竟有多不能满足需求？

浙江全省共有105家法院，现有各类在编人员13957人（其中政法编12259人），其中法官8105人，占政法编66%。2015年新收各类案件134.4万件，审执结127.2万件，一线办案法官年人均结案218件，高居全国第一。

改革后，法官将从占政法编的66%减少为39%，人均结案压力可想而知。目前，人员的不足导致法官助理的紧缺，许多庭室只能配备一名法官助理，只有案件特别多的民商事法官，才有可能一人配备一名法官助理。

如果说法官和法官助理还可以在政法编内进行“你减我增”式的调剂的话，政法编书记员的短缺则是刚性的。浙江政法编制中辅助人员仅有3683人，其中法警、执行员、司法技术人员已超六成，书记员无法支持1+1+1审判团队的标配。为弥补政法编制人员不足，浙江部分法院采取由地方事业编人员和编外人员填补的办法，弥补司法辅助人员的不足。

在7月，山西省太原市中级人民法院从本院和辖区部分基层法院选调优秀民商事法官组建三个合议庭，到辖区小店区人民法院支援该院审判工作1年。

小店区法院2015年受理的各类案件达近万件，同比增长66.7%，今年将达到1.2万件，而一线办案法官仅40名，年人均受理案件235件。从案件数量少的法院调入法官，是一种机动灵活的资源分配方式。

北京则更进一步。首批检察官入额人选中，有9人属于跨院计入检察官员额。官方表述中是为了“打通了检察人才流通渠道，有利于检察人才资源优化配置。”实际原因也可能是某个院员额有限但案件量太大，只好将超过指标的名额“借记”在案件量少的院。

以下是21世纪经济报道统计的各试点地区司法官入额和选拔情况：

二、本期重点：院庭长占员额比重大但办案少

法官工作压力为什么越来越大？除了案件数量增长迅速之外，一种结构性因素或在其中作梗。员额制改革完成的试点中，院庭长办案往往被当做改革成绩宣传，但仔细计算一下，他们办的案子太少了。

比如，江苏省8家试点法院首批493名入额法官中，担任院长、副院长及审判委员会委员的法官102人，占20.69%。请注意，这还只是“院领导”所占的比例，还有大量以前不办案的庭长也要占用员额，可是各地一般规定，院庭长入额以后，他们的办案量也可以低于普通员额法官，甚至低很多。

再比如广东省茂名市中院，一年来，茂名中院一线法官人均结案131.16件，同比增长266.42%。茂名中院院、庭长办结案件数占全院结案总数的34.19%，这看上去是个不错的数字，因为以往不办案的这些院庭长如今承担了全院三分之一以上的案件，但实际上，这是加重还是减轻了普通员额法官的工作量？

公开数据显示，茂名中院有22名院庭领导，且全部入额，但整个法院的入额法官只有48名。也就是说，院庭领导占了45.83%的员额，却只办了34.19%的案子。

数据还显示，茂名中院入额法官人均结案77.26件，同比增长127.3%；一线法官人均结案131.16件，同比增长266.42%。也就是说，非院庭领导员额法官的工作量，是院庭领导的一倍以上。

有人会质疑，院庭领导办案应重质不重量，让他们集中办理疑难案件。但是，现实中疑难案件所占全部案件的比例，可能只占10%甚至更少，需要那么多院庭长入额审理吗？

更现实的是，即使院庭长办案了，也存在水分。已经有基层法院院庭长没有参与审理案件只在判决书上署名以完成考核，被上级法院发回重审的案例发生。

据悉，北京市在第二批员额法官选拔中特别要求入额法官必须在法官岗位从事审判执行等工作，不得兼任非法官岗位领导职务，已经兼任的，根据工作需要及本人意愿，确定是否免去兼任的非法官岗位领导职务入额或者退出员额。

三、“1+1+1”的审判团队模式无法充分发挥法官助理作用

司法责任制深入推进的同时，审判团队成员之间的职责尚需进一步磨合。

天津市和平区法院的试点情况显示，在“1+1+1”审判团队中，法官仍从事一些审判辅助事务。由于审判责任主要由法官承担等原因，对于一些本应由法官助理完成的调查取证、起草法律文书等核心审判辅助事务，法官一般亲力亲为，这进一步加大了试点法官的工作量。

书记员的主要工作是法庭记录及案卷归档，由于试点法官的收案数量增多，而书记员的工作项目不但未减少，还要承担部分法官助理的工作，书记员的工作量自然增大。

法官助理的作用未充分发挥。由于是1：1：1的比例配置，当法官和书记员开庭时，法官助理无法单独完成调查取证、诉讼保全等需要两个人才能完成的工作；由于不参与庭审，协助主审法官起草部分案件的法律文书也是不现实的。

试点经验显示，由于调查取证等许多工作都需要两人完成，1:1:1的配置模式既不利于审判效率的提升，也不能突出法官的主体和核心地位，这种配置模式容易导致法官和辅助人员之间的匹配失衡，这就容易造成辅助事务性工作与审判工作无法有序推进，导致法官事必躬亲，浪费司法资源，造成审判效率低下。

在改革过渡期内，无法入额的助理审判员也并非只能选择法官助理。浙江高院明确，对于那些愿意继续审案的未入额法官，5年过渡期内还会保留其法官身份和待遇。但比照员额法官，助理审判员不能自己签发裁判文书。还需要庭长把关。并且实行繁简分流，疑难复杂案件由员额法官办理、简单案件由未入额法官办理。

四、以保障为名深化“司法独立”内涵

中办、国办近日正式印发了《保护司法人员依法履行法定职责规定》。在规范责任追究方面，《规定》强调准确追责与必要保护相统一，从三个方面作了规定：

一是确立了错案责任追究的标准。明确追究错案责任以故意违反法律、法规或者有重大过失导致错案并造成严重后果的为限，并对执法各环节中法官、检察官履行法定职责应当承担责任的情形进行了区分界定，防止不当担责，以解除法官检察官的后顾之忧。

这在《规定》中只是原则性规定，具体细则则要参照去年发布的《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》和《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》。

二是规范责任追究的程序。首次确立了非经法官、检察官惩戒委员会审议不受错案责任追究的原则。三是建立了不实举报的澄清、善后机制。

《规定》的主要内容，是明确了只有具备哪些情形，方可将法官、检察官调离、免职、辞退，以及作出降级、撤职处分。尽管操作性待考，但《规定》的进步意义在于，以加强法官、检察官职业保障切入，间接确立了法官、检察官独立办案原则，将《宪法》中“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，深化为“法官、检察官依法办理案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。

五、7月司改台账

1、法院信息化建设新成绩

7月15日，最高人民法院信息化建设工作领导小组召开2016年第二次全体会议，会议提出，信息化在法院工作中的覆盖面、融合深度以及应用程度还没有达到应有水平，各地法院信息化建设水平还参差不齐，人民法院信息化建设的整体水平与人民群众日益增长的司法需求相比还存在较大差距。周强要求，要加快建设队伍建设信息化系统、全国法院执行案件流程系统、法院数字图书馆、司法审判信息资源管理中心、执行指挥中心、司法案例研究网、企业破产重整信息公开平台等重大项目。会议审议通过《人民法院信息化标准》和《关于全面推进人民法院电子卷宗随案同步生成和深度应用的指导意见》等文件。

今后最高法院审理的每一起案件都将进行网络直播，这对司法公开具有标志性意义，但也对最高法院的信息化建设提出了考验。中国法院网与新浪网战略合作暨中国法院庭审公开网项目签约活动7月举行。这是继裁判文书公开、审判流程公开、执行信息公开之后，人民法院着力打造的第四大公开平台。

7月5日至6日，最高人民法院副院长李少平在浙江省杭州市调研，就庭审活动录音录像制定规范性文件主持召开座谈会。

河北省高级人民法院自主研发的“智审1.0”审判辅助系统在全省178个基层法院上线。目前，这套系统中已经收纳全国1600多万份裁判文书的数据库，还可实现电子卷宗随案同步生成，并自带多种裁判文书模板。

2、上海行政诉讼管辖进一步集中

《上海市高级人民法院关于开展行政案件集中管辖改革试点的公告》规定，2016年7月1日起，上铁法院依法管辖的三类行政案件包括：原由静安、虹口、普陀、长宁区人民法院管辖的一审行政案件；原由上铁法院管辖的上海市轨道交通运营区域内发生的一审行政案件；上级法院指定管辖的其他一审行政案件。与此同时，上述四个区的基层法院不再受理一审行政案件，在7月1日以前已经立案但尚未审结的案件，由原受理法院继续审理。

最高法院副院长江必新7月在《光明日报》撰文介绍，最高人民法院已经批准了广东等近20个省市上报的行政诉讼管辖制度改革方案。凡实行行政诉讼管辖制度改革的地方，原告的胜诉率均大幅度上升，申诉率均大幅度下降。

3、官员当好被告也是考核内容

国务院办公厅日前印发《关于加强和改进行政应诉工作的意见》。《意见》要求，要加强行政应诉工作考核，将行政机关出庭应诉、支持人民法院受理和审理行政案件、执行人民法院生效裁判以及行政应诉能力建设情况纳入依法行政考核体系。要严格落实行政应诉责任追究制度，对于行政机关干预、阻碍人民法院依法受理和审理行政案件，无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭，被诉行政机关负责人不出庭应诉也不委托相应的工作人员出庭，拒不履行人民法院对行政案件的判决、裁定或者调解书的，由任免机关或者监察机关依照行政诉讼法、《行政机关公务员处分条例》、《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》等规定，对相关责任人员严肃处理。

4、上海市审执分离改革开始机构变局

上海市一中院、二中院分别宣布成立执行裁判庭并设立执行司法警察大队。按照审执分离的改革思路，成立后的执行裁判庭负责诉讼程序中的涉执行诉讼审判及执行程序中的执行裁决。将执行异议裁决权、执行复议裁决权从执行局分离出来，由执行裁判庭行使，分散在各业务庭的涉执行诉讼裁决权也将统一归口执行裁判庭行使。

同时，上海高院在现有司法警察部门中设立执行司法警察专门机构，组建执行司法警察专门队伍，派驻执行局，建立执行警务保障体制机制。执行司法警察的主要职责是依法对被执行人实施拘传、拘留；在执行法官指挥下采取搜查、查封、扣押等强制性执行措施，以及维护执行现场秩序等。

十几天后，上海市有关部门已批复同意上海全市三级法院设立执行裁判庭。

5、截至今年7月15日，福州和厦门两市18个试点基层法院共适用刑事速裁程序审结案件4246件4370人，占18个法院同期审结的一审刑事案件总数的26.48%。据统计，速裁案件的平均审理时间为4.43个工作日，99.37%的案件当庭宣判。

6、最高人民检察院、司法部今天联合召开深化人民监督员制度改革电视电话会议，对全国推开人民监督员制度改革作出部署安排。

最高检反贪总局局长卢希要求，各级检察机关职务犯罪侦查部门要在启动监督程序上抓执行，确保监督程序的顺利启动，在强化知情权上抓执行，加强人民监督员的履职保障，在接受监督评议上抓执行，提高监督评议的实际效果，在听取意见建议上抓执行，促进职务犯罪侦查工作科学发展。

（作者：王峰 编辑：吴红缨）

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