楼继伟履新：从财政部到社保基金，继续为钱操心

文/周菲菲

多年以后，楼继伟已辗转多个机构，但他所萦怀的，依旧是“钱如何运用”这一难题。

11月24日，刚刚卸任财政部长的楼继伟，正式成为全国社保基金理事会（下称社保基金）第五任理事长。

这是楼继伟第二次从谢旭人手中，接过接力棒。2013年，楼继伟卸任中国投资有限责任公司（下称中投公司）董事长一职后，曾接替谢旭人，担任财政部长一职。

无论是在中投公司、财政部、还是社保基金，楼继伟都面临着资金如何运用的考验。

中国积极财政政策试水

楼继伟出生于1950年。1978，楼继伟考入清华大学，后进入中国社会科学院深造，毕业两年后，他成为国务院办公厅调研室财金组副组长。

在经历了上海经济体制改革办公室副主任、国家体改委宏观调控体制司司长、贵州省副省长等多个职务的变迁后，1998年，楼继伟开始担任财政部副部长，从此开始了长达近20年“为钱操心”的日子。

1998年，正值亚洲金融危机之际，宏观环境需求不旺，中国的经济增长放缓，就业压力显现。此前央行采取了一系列放松银根、刺激需求的货币政策，在面对危机时，货币政策操作的空间已经相对有限。

为力保当年8%的经济增速，全国人大常委会通过了财政部的中央预算调整方案，决定增发1000亿元国债，并配套增加1000亿元银行贷款，全部用于基础设施建设。至此，适度从紧的财政政策结束，积极的财政政策正式开启。

增发国债所筹集的1000亿元如何花，这是包括楼继伟在内的，当时国务院和财政部高层，都在思考的问题。

可以看到，此后这笔资金主要用于六大方向。第一，增加农田水利和生态环境建设投资。第二，加快铁路、公路、电信和一些重点机场建设。第三，扩大城市环保和城市基础设施建设规模。第四，建设250亿公斤仓容的国家储备粮库，全年国家直属储备粮库建设投资达到年初计划的17.5倍，超过建国以来的投资总额。第五，实施农村电网改造和建设工程，同时抓紧进行城市电网改造。第六，扩大经济适用住宅建设规模。此外，运用新增国债所筹资金，还增加了公检法设施建设投入。

1998年前后，包括货币政策、财政政策在内的一系列举措，使得中国安然度过亚洲金融危机，实现软着陆。

这一时期的中国政策取向，或许对楼继伟此后偏重中央财政发挥积极作用的执政思路，有所启发。

一睁眼赚3亿元的忧虑

在担任了近10年财政部副部长后，楼继伟又被委以重任。

2007年，财政部通过发行特别国债的方式，筹措15500亿元人民币，购买了约2000亿美元的外汇储备，作为中投公司的注册资本，中国主权财富基金正式成立。

但中投公司成立之时，恰逢全球金融危机，一方面是中投公司注册资金成本的压力，一方面是海外投资环境迅速恶劣的压力，楼继伟面临的挑战，可想而知。

当时，楼继伟在一次公开场合上说，自己一睁开眼每天就要赚3亿元人民币。他解释称，正因资金压力巨大，中投公司的资产必须要有一定的收益和流动性，要以金融产品组合投资为主。同时，中投公司不放弃直接投资的机会。

由于大众对初创的中投公司投资经验存有质疑，中投公司面临的舆论环境也颇为不利。但稳定的海外投资回报率，逐渐打消了这些顾虑。

2010年，楼继伟接受媒体采访时称，中投公司当时成立的背景是国家外汇储备，超过了常规定义用途的外汇储备规模，用超额储备中的一部分，进行非传统的投资，做一些长期收益较高、风险也相应较高的投资，以获得更好的回报。应该说中投公司基本达到了成立之初确定的目标，并形成了具有自己特色的投资风格和管理模式。

2013年3月，楼继伟离开中投公司，就任财政部长。中投公司的年报显示，截至2012年，中投公司成立以来，海外投资年化收益率达到5.02%。

在2012年的年报中，楼继伟对自己所带领的中投公司进行了评价。他认为，中投公司较好地把握了国际经济金融形势和投资机遇，稳健审慎地开展多元化投资，逐步树立了良好国际形象，为拓展国家外汇资产使用渠道和方式做出了有益探索。

他在致辞中还提到，“由于主要采取“市值法”，公司年度收益与市场波动紧密相关，而披露业绩时往往不能得到外部的正确解读，导致管理层承担了较大压力。”但他强调，中投公司成立以来的海外投资业绩是真实可信的，也是经得住市场考验的。

中投发言人称，对比近年同类大型主权财富基金的收益率，中投公司的海外投资表现可以排在中上的位置。

大国财政部长上路

离开中投公司的楼继伟，终于可以摆脱“一睁眼就要赚3亿元”的焦虑，但新的岗位，并没让他感到轻松。

2013年，中国进入新常态，经济增速放缓，财政收入压力较大，但在积极的财政政策背景下，财政支出捉襟见肘。

与此同时，影子银行无处不在，地方融资平台债务不断膨胀，融资平台与地方政府之间的财务关联界定不清，更让人感到担忧的是，当时尚无法明确地方政府的债务究竟有多大。

楼继伟上任后，协同国家审计署等政府部门，首先对地方政府债务进行摸底，同时积极推进《预算法》的修订，以期明确中央政府和地方政府的资产和债务。

2013年底，国家审计署披露，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务20.69万亿元。其中，中央政府债务9.81万亿，地方债务10.88万亿。此外，负有担保责任的债务2.93万亿元，可能承担一定救助责任的债务6.65万亿元。

2014年，中国首次允许地方政府发债，旨在减少地方政府在融资时对影子银行的依赖。北京、上海和广东等10个省市地方政府，被纳入直接发行债券的试点。

此后，财政部发行国债，多次置换地方政府债务。2015年底，楼继伟公开表示，截至2014年底的地方政府债务余额是15.4万亿元人民币，除去其中过去已批准发行债券的1.06万亿元，剩余部分（14.34万亿元）准备用三年左右的时间进行置换。

2015年底，楼继伟在向全国人民代表大会常委会报告规范地方政府债务管理工作情况时指出，2015年的置换债券额度实现了对当年到期债务的全覆盖，将被置换的存量债务成本从平均约10%降至3.5%左右，将为地方每年节省利息2000亿元人民币。

楼继伟在卸任财政部长前，仍在为地方政府债务操心。

2016年11月14日，国务院办公厅发布《地方政府性债务风险应急处置预案》，预案对存量或有债务分为两类，一类是存量担保债务，一类是存量救助债务。

一位财政部内部人士对腾讯财经表示，“或有债务的含义是，政府可能替其偿还的债务，它的偿还义务不是政府。”

上述内部人士表示，地方存量担保债务加上存量救助债务共计7万亿元左右。有些企业帮政府办一件事，就成为了融资平台，但企业因此举借的债务并不属于政府。“政府作为出资人，只在出资范围内对该企业承担相应债务责任。”

他表示，此前很少追究地方政府为他人担保的责任，现在则把违规担保写入预算法和风险处置预案中。“会严格追究相关官员的责任。”此次出台风险处置预案，就是针对债务范畴更为广泛的地方政府性债务，侧重应对存量债务（包括非政府债券形式的存量政府债务和存量或有债务）可能引起的风险。

除帮助地方政府“降杠杆”之外，在税制改革方面，楼继伟也做着积极的尝试。2016年5月1日，营改增试点全面推开，将所有企业新增不动产所含增值税纳入抵扣范围。2016年7月1日起资源税改革实施，实施清费立税、从价计征改革。环境税的费改税，也进入立法阶段，

离任财政部长的楼继伟仍有遗憾，在其任内，个人所得税和房产税的改革仍处于讨论阶段，未能推出。他针对个人所得税、房产税，以及劳动法等具体事项的表态，却令自己陷入争议之中。改革阻力之大、难度之高，可见一斑。

来自社保基金的新挑战

楼继伟自2013年3月出任财政部部长，至今三年多的时间里，其关于社保改革的理念，在各种公开演讲和署名文章中均有所体现。

2015年12月，楼继伟在人民日报发表署名文章《建立更加公平更可持续的社会保障制度》。“十二五”时期，全面建立城镇居民养老保险、城乡居民大病保险、疾病应急救助、临时救助等制度，涵盖各类群体、针对各类基本需求的社会保障制度体系基本形成。

但也应看到，目前社会保障制度设计和运行还存在一些深层次矛盾和问题。在经济进入新常态以及人口老龄化、新型城镇化加快推进的背景下，这些矛盾和问题会成为我国经济社会发展的制约因素。

因此，楼继伟提出了建立更加公平更可持续的社会保障制度必须遵循的四个基本原则。

首先要立足基本国情，以保基本为优选目标，防止高福利倾向。其次，坚持精算平衡，增强制度可持续性，防范经济社会风险。三是加强制度整合，提升制度公平性，防止结构性矛盾和社会不公。最后，注重责任分担，合理均衡各社会主体之间的责任，防止过分增加全体纳税人负担。

楼继伟2016年在《求是》杂志发表的《中国经济最大潜力在于改革》一文中，提出了“研究实行职工医保退休人员缴费政策，建立与筹资水平相适应的医保待遇调整机制”。

该观点被公众理解为退休人员退休后，需继续缴纳医保或将进入可行性研究阶段，引发热议。

其实文中的表述是，面对当前经济发展中存在的结构性矛盾，中国需要加快结构性改革以激发经济增长潜力。深化社保制度改革，是楼继伟提出的一个改革方向。

楼继伟强调，加快推进养老保险制度改革，以完善个人账户、坚持精算平衡为核心，建立多缴多得、长缴多得的激励约束机制和更加透明易懂的收付制度，在此前提下实现职工基础养老金全国统筹，划拨国有资本充实社保基金，加快发展补充养老保险，建立基本养老金合理增长机制，并与缴费贡献密切挂钩。改革医疗保险制度，建立合理分担、可持续的医保筹资机制，研究实行职工医保退休人员缴费政策，建立与筹资水平相适应的医保待遇调整机制，全面实施城乡居民大病保险制度，改革医保支付方式，整合基本医疗保险制度，推进公立医院去行政化改革，结合新型城镇化，办好乡、村医院，真正建立有序分级诊疗格局。

中国已经进入老龄化社会，社保的压力愈加凸显。对楼继伟来说，新岗位仍挑战重重。

处于大众关注焦点的楼继伟，除了履新社保基金理事长职位受人关注，其兼任着另一职位——亚洲基础设施投资银行（下称亚投行）理事会主席。

2016年01月，楼继伟出任亚投行理事会主席，对于新生的亚投行来说，楼继伟的国际投资经验，以及对发展中国家国情的了解，可以为亚投行提供有针对性的帮助。

对楼继伟来说，无论是在社保基金还是亚投行，新职位的核心要务之一，依旧是他多年来不断面对的“钱如何运用”。只是这一次，人们更加期待，在运行机制上，楼继伟能给社保基金带来什么改变。

（来源：腾讯财经）

（编辑：张楠）