刚刚闭幕的中央经济工作会议提出深入推进农业供给侧结构性改革。其中要求，细化和落实承包土地“三权分置”办法，...
刚刚闭幕的中央经济工作会议提出深入推进农业供给侧结构性改革。其中要求，细化和落实承包土地“三权分置”办法，培育新型农业经营主体和服务主体。
按照惯例，在中央经济工作会议之后，将要召开中央农村工作会议。央视12月19日报道，农业部最新统计，作为“三权分置”推进的基础，目前，全国已经有7.5亿亩土地完成确权颁证，接近家庭承包耕地面积的60%，并计划在2018年全部完成。
今年10月，中央出台《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（下称《意见》），在保持农村土地集体所有不变的基础上，顺应农民的意愿，将流转土地上的承包权与经营权分离。
《意见》除了对确权颁证进行部署外，还提出了建立健全土地流转规范管理制度、构建新型经营主体政策扶持体系等，但有法律专家介绍，作为改革的“集大成者”，农村土地承包法等相关法律的修订仍存争议。
确权促流转
“通过对合肥市部分乡镇的调查走访，我们发现部分农民缺乏土地产权意识。约三成到四成农民认为其所承包土地归国家、集体所有，约两成多农民认为其所承包土地归自己所有，还有不到一成的农民不清楚其所承包土地归谁所有。”合肥市一名县委党校教师说。
《意见》提出，确认“三权”权利主体，明确权利归属，稳定土地承包关系，才能确保“三权分置”得以确立和稳步实施。
今年8月15日，国土资源部不动产登记局常务副局长冷宏志介绍，目前，农村集体土地所有权确权登记发证已经基本完成，实现了全覆盖。
农业部最新统计，目前，全国已经有7.5亿亩土地完成确权颁证，接近家庭承包耕地面积的60%，并计划在2018年全部完成。
“合肥市辖各县从2014年开展农地确权登记颁证工作，但从调查结果看，工作进度和工作质量都有待进一步加强。”上述教师说。
农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇12月19日接受央视采访时表示，“确权以后的承包经营权证，这个证拿到手里面，我要出去（打工）就把这个转移给第三方、第二方。”
农业部最新摸底显示，目前，全国2.3亿农户中，流转土地的农户已经超过了30%。
南京农业大学经济管理学院付江涛等人对江苏省3个县375户农民的实地调查发现，确权地区转出户比例高于未确权地区转出户比例24.72个百分点，说明土地确权颁证似乎能够显著增强农户土地流转意愿，促进土地转出。
农村集体土地所有权和土地承包权确权颁证要么基本完成、要么进展迅速，但对于从承包权中衍生而出的土地经营权如何确权，《意见》则语焉不详，仅写到，“提倡通过流转合同鉴证、交易鉴证等多种方式对土地经营权予以确认”。
“这涉及到对土地经营权这个‘第三种权利’权能认定的分歧。”中国社科院法学所民法室主任谢鸿飞说，“这也是农村土地承包法修订最根本的争议所在。”
土地经营权权能之争
《意见》提出，积极开展土地承包权有偿退出、土地经营权抵押贷款、土地经营权入股农业产业化经营等试点，总结形成可推广、可复制的做法和经验，在此基础上完善法律制度。加快农村土地承包法等相关法律修订完善工作。
“按照中央文件，土地经营权是从承包经营权中分离出的一种权利，对其属性的认识有两种：一种是将其看作是从承包经营权这个用益物权之上设置的另一个用益物权；另一种是将其看作是一种合同权利，即债权。”谢鸿飞说。
土地经营权如果是一种用益物权，则应该进行颁证确权，如果是一种债权，则只需由承包者与经营者之间签订合同加以规范。
但两种不同的定位在现实中带来的影响截然不同。“一种用益物权之上设置另一种用益物权，在理论上没有障碍，但现实中还未出现过。”谢鸿飞说。
《意见》要求总结土地经营权抵押贷款试点的经验，并研究具体办法。如果土地经营权被确定为一种债权，“那么就难以用于抵押贷款，因为很少有银行会愿意对一份合同进行抵押贷款。”谢鸿飞说。
即使土地经营权被确定为一种用益物权，“如果土地经营权的抵押方经营不下去了，如果没有政府平台提供担保，银行也很难处置用于抵押的土地经营权。” 谢鸿飞说。但他认为，土地经营权仍应体现为一种用益物权，“否则改革就失去了价值”。
中国社科院法学所研究员孙宪忠认为，修法时，可以直接在农村土地承包经营权后增加一节，用以规范土地经营权，其中就应包括土地经营权的地权发证和不动产登记制度等。
其中还应规定中央经济工作会议提出的“新型农业经营主体和服务主体”。孙宪忠认为，土地经营权的权利人范围应该予以扩大，包括承认和保护非本集体成员、城市资本成立的农业公司等。
《人民日报》近日报道，截至2016年10月底，全国依法登记的农民合作社达174.9万家。目前全国共有18个省（区、市）开展了示范家庭农场创建活动，认定了县级以上示范家庭农场近4万户。（编辑：包芳鸣）
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