AIG研究：“汇率操纵”可能成为特朗普与中国谈判的筹码

美国侯任总统特朗普曾表示要在上任后的第一天就把中国列为“汇率操纵国”。他曾多次指控中国蓄意压低汇率以促进出口，并称中国要对美国一半的贸易赤字负责。从技术角度看，中国现在不符合美国关于汇率操纵的客观标准。

但特朗普作为总统还是有权给中国贴上“汇率操纵国”的标签的，与之相关的风险确实要引起重视。

根据特朗普提名的财政部长努钦（Steven

Mnuchin）、商务部长罗斯（Wilbur

Ross）和国家经济委员会主任盖瑞·科恩（Gary

Cohn）最近关于中国汇率问题的表态，其经济团队的最主要成员在人民币汇率问题上也有与他截然不同的看法。

我们认为，特朗普很可能希望以“汇率操纵”作为与中国谈判的筹码，来争取中国减少针对美国出口的关税和贸易壁垒，进而促进美国出口。

财政部有“汇率操纵”裁定权

识别率操纵国的具体工作是由美国财政部负责的。根据1988年《综合贸易与竞争力法》和2015年《贸易便利及贸易执行法》的要求，美国财政部从1988年10月起每半年要对主要贸易伙伴的汇率政策进行评估，并向国会提交《主要贸易伙伴的汇率政策》报告。在报告中，财政部会依据一系列标准来判断其贸易伙伴是否存在“操纵汇率”的行为。不过，根据法律规定，财政部长对是否将一国列入“汇率操纵国”名单有最终裁量权。

美国如何定义汇率操纵国？

2015年《贸易便利及贸易执行法》对汇率操纵国有原则性的规定。根据该法案，一国只有在同时满足以下三个条件时财政部才可以将其列为汇率操纵国：

    巨额对美贸易顺差；

    大量经常账户盈余；

    持续、单向的外汇干预。

美国财政部依据相关的研究和对数据的分析，为上述标准设置了具体的门槛。其中，“巨额对美贸易顺差”的指的是对美货物贸易顺差至少200亿美元，“大量经常账户盈余”要求经常账户盈余超过一国GDP的3%，而“持续、单向的外汇干预”指的是在一年内反复净买入外汇超过GDP的2%。

现行的标准是在2016年开始实施的。国会在2015年通过了《贸易便利及贸易执行法》，收紧了“汇率操纵”的标准。而此前的《综合贸易与竞争力法》仅规定了巨额对美贸易顺差和大量经常账户盈余两个条件，当时财政部也没有为之制定具体的标准（图表1）。

中国目前不符合“汇率操纵”标准

中国目前并不符合美国关于“汇率操纵”的标准。

根据美国财政部去年10月公布的《主要贸易伙伴的汇率政策》报告，中国只满足前文所述的三个条件中的一条：巨额对美贸易顺差。该报告指出，中方对外汇市场的干预措施旨在阻止人民币快速贬值，进而减少汇率波动给中国及全球经济带来的负面影响。因此，该报告只是将中国与日本、德国、瑞士、韩国、中国台湾一道列入了监测名单。事实上，除中国外的这些国家和地区都满足上述条件中的两条。日本、德国和韩国不仅有巨额对美顺差，还有大量的经常账户盈余；而中国台湾和瑞士不仅经常账户盈余超标，还存在对外汇市场持续、单向的干预（图表2）。

此外，国际货币基金组织（IMF）在对中国的汇率体制进行评估后也得出了人民币汇率没有被低估的结论。在去年八月，IMF在其关于中国的第四条款磋商年度报告中指出，人民币的汇率总体与基本面保持一致。事实上，根据IMF的测算，当时人民币的实际有效汇率被高估了3.9%。

哪些国家和地区曾被列入汇率操纵名单？

美国财政部曾经把韩国、中国台湾地区和中国列入汇率操纵名单。其中韩国在1988年至1989年间被三次列为汇率操纵国，中国台湾在1988年和1992年间“上榜”四次，而中国则在1992至1994年间被五次贴上汇率操纵国的标签。而在1994年7月后美国就再没有把任何国家或地区列入汇率操纵名单（图表3）。

列入汇率操纵名单有什么影响？

历史上，美国在指控某国（地区）为列入货币操纵名单后都会发起过谈判促使对方采取行动使其货币升值并缩小对美贸易顺差。例如美国财政部在1988年把韩国和台湾和列入汇率操纵名单后分别与两当事方展开了双边谈判，要求对方停止干预外汇市场并改革汇率形成机制，还顺带提出了开放资本账户、减少贸易壁垒等要求。随后二者都对汇率形成机制进行了较大幅度的改革，并放宽了对资本账户的管制。这些措施让韩国升值6%。新台币在1988年10月至1993年5月间也对美元升值了10%。从1988年被列为汇率操纵国到1990年被从名单中移除，韩国的经常账户余额从占GDP的6.7%的盈余恶化至-1.2%的赤字。而从被“点名”到“除名”，台湾的经常账户盈余也从1988年占GDP的8%下降到1993年的3%。

美国在把中国列为汇率操纵国后也与中国开展了谈判。例如美国在1992年5月第一次把中国加入汇率操纵国名单后便立即与中国政府开展了两次的谈判。从1992年起，美国多次要求中国停止压低人民币汇率的做法，让中国对双轨制汇率实施并轨，并采取措施让汇率形成机制更加市场化，包括取消外汇上缴制度、取消对外资企业购汇的限制等等。到了1994年，中国决定对人民币汇率双轨制实施改革，取消了人民币双重汇率制度。美国财政部自1995年起就没再将中国列入汇率操纵国名单，而中国在1996年允许人民币在经常账户下实现完全可兑换。从被列为汇率操纵国到被从名单中移除，中国的经常账户余额从1992年占GDP的1.5%下降到了1995年的0.2%。值得注意的是，在1992年5月到1995年8月间人民币相对于美元非但没有升值，反而贬值了超过50%。这主要是官方汇率与外汇调剂中心汇率并轨的结果。人民币在外汇调剂中心的汇率在汇改并轨前已经发生了较大幅度的贬值。

中国被列入名单存不确定性

根据特朗普提名的财政部长史蒂芬·努钦（Steven

Mnuchin）、商务部长威尔伯·罗斯（Wilbur

Ross）和国家经济委员会主任盖瑞·科恩（Gary

Cohn）最近关于中国汇率问题的表态，其经济团队的最主要成员在人民币汇率问题上也有与他截然不同的看法。

CNBC在去年11月30日对努钦和罗斯的采访时问到他们是否有意把中国列为汇率操纵国。努钦只是指出财政部有把中国列为汇率操纵国的权力，但没有就是否计划这么做作出回答。而即将在特朗普政府中主导贸易政策的罗斯则更直截了当地表示，关税和贸易壁垒只是谈判的一部分，最终的目的是减少针对美国出口的关税和贸易壁垒，进而实现促进美国出口的目的。

罗斯在加入特朗普团队之前其实对华立场并不算强硬。去年五月他曾经表示人民币其实是被高估而非低估。另外，科恩在去年早些时候也表示人民币汇率过强，而且是不可持续的。

人民币被低估的看法并不符合现实。也许人民币在过去曾经被低估，但在过去的十八个月以来，中国政府一直在竭力支持人民币的汇率。经济增长放缓等各方面因素导致资本外流，因此中国通过增加资本管制和大规模抛售美元储备来阻止人民币过快贬值。根据美国财政部的估算，中国在2015年8月至2016年8月之间一共动用了5700亿美元的外汇储备来稳定人民币汇率。在这样的背景下，指控中国操纵汇率并没有太大的意义。另外，在缺乏事实基础的情况下指控中国操纵汇率还很有可能招致中国的反击。综合来看，特朗普很可能希望以“汇率操纵”作为与中国谈判的筹码，来争取中国减少针对美国出口的关税和贸易壁垒，进而促进美国出口。

不过特朗普是否会把中国列为汇率操纵国还是存在着一定的不确定性。

如前所述，1988年《综合贸易与竞争力法》实际上在判定汇率操纵国的问题上给财政部长保留了最终裁量权。另外，汇率操纵国的具体标准是由财政部制定的。在需要时，财政部也完全可以修改这些标准。相关风险确实要引起重视。

对中国影响不可忽视

汇率操纵国的标签本身对中国并不会立即对中国造成重大影响。根据美国法律，一旦中国被列为汇率操纵国，美国财政部就要与中国政府进行谈判，以促使中国解决汇率被低估的问题。由于美国法律并没有授权政府直接就汇率操纵问题对中国采取惩罚性的措施，而且不通过协商解决争端也违反美国加入世贸组织时的承诺，美国政府并不太容易直接对所有中国进口进行打击，把中国列为汇率操纵国对中国的具体影响恐怕要在谈判展开后才会逐渐显现。不过，在人民币面临贬值压力而中国央行又正在动用大量外汇储备来防止人民币过快贬值的背景下，以指控中国低估汇率作为一种谈判策略的效果是很值得怀疑的。

我们认为，特朗普很可能希望以“汇率操纵”作为与中国谈判的筹码，来争取中国减少针对美国出口的关税和贸易壁垒，进而促进美国出口。

免责声明:本文仅代表作者个人观点,内容仅供参考,不构成任何投资建议,据此操作,风险自担。(文/美国国际集团首席经济学家 莫恒勇博士、资深经济学家 蔡哲)

（作者：莫恒勇、蔡哲 编辑：于晓娜）

21世纪经济报道及其客户端所刊载内容的知识产权均属广东二十一世纪环球经济报社所有。未经书面授权，任何人不得以任何方式使用。详情或获取授权信息请点击此处。