《民法总则》于2017年3月15日正式通过，中国政法大学终身教授、行政法学权威应松年在读这部新法时，认为制定一部行政法总则的时机已经成熟了，并认为可以考虑参照民法典“分两步走”的立法程序，最终编纂一部行政法典。
在近日举行的“行政法总则与行政法法典化”的学术研讨会上，应松年教授提出，制定中国行政法总则，推动中国行政法法典化。
研讨会由应松年行政法学基金理事会主办，中国政法大学法治政府研究院承办。研讨会前还举行了应松年行政法学基金第一届理事会暨第八届应松年行政法学奖学金颁奖典礼。20名来自国内多所高校的博士、硕士研究生获奖。
提取公因式，制定行政法总则
应松年指出，从全世界范围来看，制定行政法总则是极为罕见的，提出建立中国行政法总则的观点，不仅是对民法总则制定立法方法和经验的总结，更是对于当前我国行政法学发展创新之路的开拓。
从中国实践情况来看，我国正在处于社会转型时期，很多的问题处于变化之中，因此很多学者认为行政法调整的范围太广、对象事物变化太快，无法形成一部有效的行政法法典。
应松年认为，对中国的实际情况应当有客观的认识，但是可以通过向民法学习，采取“提取公因式”的方法，对于行政法中存在的一些基本原则和规定，可以通过法律的形式确立下来。
他提出，在研究制定行政法总则的过程中，可以进一步学习民法总则的立法规定，围绕行政主体、行政法律关系、权利义务关系、行政行为意思表示、行政程度、诉讼时效等方面构建行政法总则。
“当然这种构建是非常不易的，这是我们中国的创新，也是当前中国实际情况的迫切需要，希望行政法学界的同仁们能够致力于研究行政法总则及其法典化问题，早日实现行政法总则及其法典化的梦想。”应松年说。
全国人大常委会法工委副主任许安标在研讨会上表示，中国特色社会主义法律体系完善进入新时代，一个很重要的特点是立法更加系统化、体系化。最具有代表性的是民法典编纂，在环保、教育、劳动等领域，具有开展系统化、体系化立法的有利条件，这些领域的法律制度，也遵循着行政法的基本原则和制度。
许安标表示，行政法基本原则和制度的提炼，对各领域行政立法的系统化、体系化具有重要意义。
制定行政法法典面临诸多挑战
应松年教授30多年前就开始参与行政法立法研究工作。中国政法大学终身教授江平曾在文章里回忆，1986年10月4日，多个单位共同组织的《民法通则》颁布座谈会上，民法典起草领导人、新中国第一任国务院法制局长陶希晋说，新中国应当建立自己的“新六法体系”，这就是：宪法以及下面的刑法、刑事诉讼法、民法、民事诉讼法、行政法、行政诉讼法。现在《刑法》、《刑事诉讼法》、《民法通则》、《民事诉讼法》都有了，缺的就是《行政法》和《行政诉讼法》。
在此之后，一个行政立法研究组成立了，时任中国政法大学副校长的江平担任组长。应松年当时担任研究组副组长，并承担了诸多日常工作。
当时陶希晋主张，先搞一个“行政法大纲”，把一些行政法的基本规则、基本制度都写在里边。
“工作进行了一段时间之后，大家普遍地感到，想在短期内搞出一个‘行政法大纲’式的实体法，难度很大。”江平回忆。
这种情况下，行政立法转而采取“先程序后实体”的思路，研究和起草了《行政诉讼法》，并于1990年颁布实施。
应松年在研讨会上回忆，此后，我国行政立法的进程并未重回行政基本法的起草，而是沿着完善行政救济法体系前行。随后，又转向实践迫切需要的行政行为法体系、行政监督法体系，特别是建立和完善维护市场经济和社会秩序的处罚、许可、强制等共同行政行为法律，以及各部门及各行各业的众多行政法的制定，最后归为制定行政程序法。
研讨会上，广州大学教授杨解君认为，处于变革时期制定行政法法典充满了挑战和机遇，一方面要处理好行政法与其他法律之间的协调关系，另一方面要处理好行政法和特别法之间的关系。
“虽然民法总则的制定为行政法总则的制定提供了参考和借鉴，但是还需要认真考虑行政法的特殊性，包括行政主体、行政程序、行政责任、行政救济制度完善等多个方面。”杨解君说。
河海大学法学院教授邢鸿飞则指出，推动行政法总则是一件意义非常重大的事情，但不能参照民法总则的立法体例进行立法。从立法的难度和现实性来看，先制定行政程序法，再制定行政法总则，如此会更加顺利。而对于行政法总则的体例应该如何构建是一个非常困难的问题，需要进一步研究。
（编辑：李博）
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