张军扩：尽快形成与高质量发展相适应的体制和政策环境

1月6日，“国家发展与城市治理”青岛高端论坛暨中国人民大学国家发展与战略研究院青岛分院成立仪式在青岛举行。

国务院发展研究中心副主任张军扩在该论坛上就如何理解十九大、中央经济工作会议强调的“高质量发展”发表主题演讲。

张军扩表示，经过四十年改革开放发展，我国社会生产状况很难用“落后”二字简单概括，我们已经摆脱了过去短缺状态，解决了“有没有”的问题，今后的主要任务是解决“好不好”的问题。

在这个过程中，需要处理好几方面关系。张军扩指出，既要促进新技术、新产业、新业态的发展，更重要的方面是促进传统制造业质量的提升，从制造业大国转为制造业强国，提高国内消费品质量，增强消费者对国内消费品的信心。

“没有夕阳的产业，只有夕阳的技术、产品和企业，传统产业转型升级不仅大有可为，而且前景广阔”，张军扩直言。

从高速增长转向高质量发展，是所有后发追赶型国家现代化的必经之路。张军扩指出，从国际经验来看，这些国家从高速增长阶段转为高质量发展阶段十分关键，也充满风险和挑战，因为高质量发展更多依靠创新，需要提高品质和效率，对制度环境要求更高。

“我认为最核心的一点，还是要进一步处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用。”张军扩指出。

这个过程中，进一步转变政府职能尤为重要。张军扩认为，政府应避免过多直接干预市场，政府要更多出台功能性、社会性的支持政策，为市场作用的发挥创造更好的社会环境。政府应及时更新和提高我国的质量、环境、安全标准，并严格执行。政府还应采取措施改善市场秩序，为优质、优价、优胜劣汰创造市场环境。政府还应完善促进创新发展的制度环境。

首届“国家发展与城市治理”青岛高端论坛，在中国人民大学国家发展与战略研究院青岛分院成立仪式后举行。青岛分院为中国人民大学与青岛市开展战略合作的统一平台，青岛市政府希望借助智库力量，为地方发展提供更多智力支持；中国人民大学希望与地方政府加强合作，了解地方改革开放最新实践，实现服务地方发展、立德树人等功能。

以下为演讲全文：

各位领导，各位专家，各位朋友大家好！

非常荣幸参加由青岛市人民政府和中国人民大学联合主办的国家发展与城市治理高端论坛。这一次论坛是以十九大之后的中国新经济体系建设为主题，探讨下一阶段我国经济发展的大趋势，大方向。对于我们更加深入学习贯彻十九大精神，更好推动经济持续健康发展具有十分重要的现实意义。我代表国务院发展研究中心预祝论坛取得成功，同时也祝贺中国人民大学国家发展与战略研究院青岛分院成立。

党的十九大做出中国特色社会主义进入新时代的重大判断，中央经济工作会议又提出中国特色社会主义进入新时代，我们国家的经济发展也进入了新时代。其基本特征就是我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。中央明确指出推动高质量发展是当前和今后一个时期，确定发展思路，制定发展政策，实施宏观调控的根本要求。为此必须加快形成高质量发展的指标体系，政策体系。标准体系，统计体系，绩效评价和政绩考核。要创建和完善制度环境，推动经济在实现高质量发展上不断取得新进展。

我个人认为提出经济发展由高速增长转向高质量发展，并把提高发展质量确定为当前及今后一个时期经济工作的根本要求，这不仅抓住了我国经济发展阶段变化的核心特征，也指明新阶段我国经济发展面临主要矛盾和主要任务。做好下一阶段经济工作的关键，就是要深刻理解中央的这一精神。牢牢把握提高发展质量这一个根本的要求，加快完善相关的体制机制和政策环境，促进实现高质量发展，从而把我国现代化继续推向前进。

下面我围绕这一主题提三个看法。

第一是深刻认识转向高质量发展的客观必然性和至关重要性。

我觉得推动高质量发展，我们首先需要深刻认识和充分理解这一个转变的必要性、迫切性、重要性，以凝聚共识、形成合力，增强贯彻落实的自觉性。关于由高速增长转向高质量发展的重要意义，中央经济工作会议已经做出很好概括，也就是三个必然要求：一是保持经济持续健康发展的必然要求，二是适应我国社会的主要矛盾变化和全面建成小康社会，全面建成社会主义现代化国家的必然要求，三是追寻经济规律发展的必然要求。

这里面我谈一些自己的理解和体会。

首先为什么说转向高质量发展，是克服发展瓶颈、创新比较优势、再造发展动力，从而实现经济持续增长的迫切要求呢？大家知道，在改革开放之后三十多年里，我们国家的经济实现了接近10%的年均增速，创造人类历史上一个奇迹，2012年前后开始我国经济增速呈现稳步回落态势。前一阶段之所以能够取得如此高速增长，主要由于我们所处发展阶段以及由此所决定的后发优势，包括劳动力、土地资源低成本优势，包括市场需求空间非常大，资源环境承载力比较强，技术引进空间比较大这样一些优势。目前这些优势有的已经大大减弱，有的已经不复存在，有的甚至成为发展制约因素。传统发展模式已经走到了尽头，如果不能更新比较优势，再造发展动力，我国的竞争力就会弱化，发展进程会受阻。而创新比较优势、再造发展动力的关键就是要通过创新发展优化经济结构，提高发展质量和效应，除此别无他求。

其次转向高质量发展是适应社会主要矛盾，满足人民日益增长美好生活需要的迫切要求。十九大报告指出中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展的矛盾。这是一个重大的变化，既是对我们已经取得发展程度的一个高度概括，也是对现阶段发展特点的高度总结。长期以来我们已经比较习惯于过去对这一个社会主要矛盾的提法，也就是人民日益增长的物质文化需要同落后社会生产之间的矛盾。经过四十年改革开放发展，我们猛然发现一方面我国的社会生产状况，已经很难用落后二字简单概括，我们既有比较先进的技术和生产力，也有比较落后的技术和生产力；既有比较发达的地区，也有相对不太发达的地区；此外，我国人民的需要也不是也不能仅用物质文化需要来概括，还包括了对良好的生态环境，和谐的社会环境等等需要。总的来讲我们已经彻底摆脱过去的短缺状态，解决了有没有的问题，今后的主要任务就是要解决好不好的问题。也就是通过进一步提高发展的质量，解决发展不平衡，不充分的问题，以更好满足对美好生活的需要。

最后，转向高质量发展，也是进一步推进我国现代化进程，实现现代化真正目标的必然要求。我们已经实现了由低收入向中收入转变，而且已经达到上中等收入国家的水平，下一个目标要通过努力进入高收入社会实现基本现代化。对比一下我国与处在现代化国家前沿之间的差距，我们说若干倍的收入水平差距只是一个表面现象，更加本质的差距是我们的产品服务的技术、质量水平的差距，是生态环境、人居环境及社会文明程度的差距，也是人均生产力水平的差距。这些方面的水平提高了，我们的收入水平和生活水平也就自然而然相应会提高，从而不仅满足了人民对美好生活的需要，也促进了我国的现代化进程。

最后需要说明的是，从高速增长转向高质量发展阶段，它是所有后发追赶型国家现代化的必经之路，是必然的过程，并非我国所特有——经济发展总是先解决从无到有的问题，然后再解决从有到好的问题。这也就是为什么中央经济工作会议提出，我们现在这一个转变也是遵循经济规律发展的必然要求。这一个问题解决好了，我们就能够成功跨越中等收入阶段，进入高收入社会，否则会掉入所谓的“中等收入陷阱”。因此我们说这一个转变对于一个国家的现代化，特别是后发追赶型国家的现代化也是至关重要的。

第二全面把握高质量发展的内在要求和重点任务。

由高速增长阶段转向高质量发展阶段，其实质是发展方式的转变，不仅涉及到产品、服务、设施、环境等多方面的质量提升，也涉及到理念、文化、体制、政策等多方面的措施和保障协力配合，可以说是一个复杂的系统工程。

尤其需要处理好以下几个方面的关系。

一是要处理好发展新技术、新产品、新业态与传统产业转型升级，提质增效的关系。新技术、新产业、新业态的发展，有利于提高产品和服务的科技含量和质量水平，这一点毫无疑问。事实上近年来我国互联网、大数据、人工智能、共享经济等新产业、新业态蓬勃发展，不仅极大地提升了我国产品的质量档次，优化了产业结构，也极大促进了消费需求的增长，成为经济趋稳向好的重要支撑力量。但另外一个方面，我们也要强调传统产业，尤其是传统制造业质量提升，也是新时期转向高质量发展的重要方法，而且从某种意义上可以说是更加重要的方面，因为传统制造业范围更广、体量更大，对满足人民群众需要和国家整体发展影响力更大。目前我国已经是成为制造业大国，但不是制造业强国，其中的短板，除了技术水平外，关键在于总体而言我国制造业产品的质量档次、安全标准不高。

这些年由于国内消费品在产品质量和安全标准等方面屡屡出现问题，严重损害消费者对国内消费品的信心，致使群众大量到国外购物。大家看到从食品到药品，从婴儿奶粉到大米猪肉，菜刀、锅具、装备、仪器不一而足，产品质量安全问题几乎涉及到每一种产品类别。我们说没有夕阳的产业，只有夕阳的技术、产品和企业，传统产业转型升级不仅大有可为而且前景广阔，核心问题就是要通过智能化、精细化、绿色化、服务化、品牌化，促进传统产业转型升级，提高气质量，效益和竞争力。

 第二个要处理好制造业质量提升与服务业质量提升之间的关系。目前服务业已经超过50%成为我们的经济主体，与制造业类似，服务业存在规模大、质量层次低的问题。大家知道服务业包括生产性服务业和生活性服务业，以生活性服务业为例，近年来随着我国发展水平的提升，居民旅游观光、休闲康养、家政服务、文化体育等方面需求越来越大，成为居民消费升级和增长的新亮点。但由于这些领域服务质量，安全标准良莠不齐，问题频出，不仅严重打击国内消费者的消费信息，使大量消费转向国外，也对我国相关产业的国际形象造成不良影响。比如一些重要的旅游目的地，一方面存在设施不完善、市场秩序混乱、服务不规范的问题；另外一方面价格不低，甚至常常出现坑骗游客的问题。这是生活性服务业。

生产性服务业也类似，金融保险服务、电信数据服务、会计审计、检验检测、认证认可、律师仲裁等，不仅需求越来越旺盛，成为新的增长点，也为其他产业领域转型升级和质量提升发挥重要支撑、引领和带动作用。但由于质量问题，总来体讲质量不高的问题，不仅限制了自身发展，也对其他领导的转型升级提出制约。

第三个要处理好产业质量提升与城乡建设质量提升之间关系。城乡建设不仅是国家现代化的重要内容，也是影响人民群众生活水平的重要方面。改革开放以来，我国在城乡建设方面所取得的成就举世公认有目共睹，同时也存在不少短板和需要改进的地方。比如城市建设来讲，上世纪八九十年代，我国大中城市都建设不少居住小区，发展到今天居住小区普遍存在一些突出问题，比如一是普遍缺乏地下停车库，地面车满为患，交通拥堵，安全隐患严重；再比如六层左右的楼房缺乏电梯，现在在住宅区里面的居民大多都已经上了岁数，老年人上下困难；三是年久失修，破损漏洞问题突出等等。今后不仅要提高新建房屋标准和质量，也要着力对这些老旧小区进行改造。农村的问题更加突出，不仅存在乡村建设的短板，比如不少乡村缺乏基本的硬化道路，不少农房缺乏基本抗震标准，也存在农田水利设施年久失修，土壤污染退化问题严重等等。这些问题不解决，不仅影响广大农村居民生活，也会制约生产，农业生产的转型升级和农产品质量提升。

第四个要处理好经济社会发展与环境质量提升关系。好的生态环境和人居环境，不仅是美好生活的基本要求，也是现代化的重要内容。经过近几年努力，我国这方面已经取得了一些进展，但人居环境和生态环境的短板依然突出，是今后我们需要重点努力的领域。这一个问题比较显著大家感受比较直接的是大气污染，实际更大更难解决的污染是地下水的污染和土壤的污染。人居环境问题在农村更加突出，这些年各地在解决农村固体垃圾处理方面下了很大的功夫，取得了比较明显的成效，现在问题比较大的是生活污水问题，大部分地区是放任自流。十九大提出乡村振兴战略，如果用更高标准要求，不仅要解决好环境、村容村貌问题，要按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明等24字要求全面提升。

高质量发展的关键要加快完善体制和政策环境。

从国际经验来看，对于像我们过程这样的比较典型后发追赶型现代化进程而言，高速增长阶段转向高质量发展阶段，既十分关键也充满风险和挑战，问题关键在于与前期高速增长相比，高质量发展需要更多依靠创新，依靠提高品质和效率，因此对制度环境的要求会更高。比如它需要比较完善的知识产权保护制度、比较健康的社会信用制度、比较有效的政府监管等等，这些制度在前期来讲重要性不像现在这么强。因此能否克服各种阻力，尽快形成与高质量发展相适应的体制和政策环境，对促进实现高质量发展是至关重要的。

长期以来我国党和政府十分重视根据经济发展阶段和变化，与时俱进创新发展思路，改革体制机制转变发展方式。特别是十八大以来，通过推动供给侧改革促进双创等重大战略，出台一系列促进经济转向高质量发展的举措。可以说从大方面来看目前我国已经形成了一个相对比较好的、有利于促进经济转向高质量发展的体制和政策环境，经济转向高质量发展也呈现出比较好的势头。从进一步完善制度、政策环境的角度来看，我认为最核心的一点，还是要进一步处理好政府与市场的关系，切实按照十八届三中全会要求更好发挥政策作用，使市场在资源配置中起决定性作用。

比较重要有以下几点，第一进一步转变政府职能。转向高质量发展，经济增长更多要依靠创新，技术进步和产业发展升级的方向都面临很多不确定性。什么样的技术、产业和企业更有发展前景，什么样的技术、企业和产业需要淘汰，都只能通过市场竞争来检验。政府过多直接干预，不仅会扭曲市场信号，降低市场效率，也会造成新的损失，积累新风险，政府作用要更多转向功能性、社会性的支持政策，切实完善社会保障制度，防范化解财政金融风险，为市场作用的发挥创造更好社会环境。

第二要根据实际情况的变化，及时更新和提高我们的质量、环境、安全标准，并严格执行。十八大以来通过环境督察制度，大大加强了环境、环保执法力度，取得了明显效果。今后要通过改革逐步使其走上这个法制化的道路。通过环境、质量、安全、技术标准，实施社会性归置，保护公共利益，既是政府的职责所在，也是形成倒逼机制，实现优胜劣汰和促进产业升级有效途径。

第三是要进一步采取措施改善市场秩序，为优质、优价、优胜劣汰创造市场环境。企业创新和提升质量的根本动力在于优质、优价、优胜劣汰，政府作用的着力点也应该放在这里，既包括通过相关行政机构，依法依规实施更加严格市场监管；也包括充分发挥和利用好市场化、社会化的检验检测认证认可等中介服务机构的功能，发挥其在消除信息不对称，促进和消化市场竞争方面的积极作用。

四是要进一步完善促进创新发展的制度环境，包括科研管理创新，知识产权管理制度，期权股权激励制度，政府采购制度以及鼓励创新监管制度等。

最后要进一步深化重点领域改革，包括土地制度改革、国企制度改革、干部制度改革等。这一次中央经济工作会议进一步强调要进一步完善干部考核评价机制，为干部大胆创新探索鼓劲撑腰，只有这些改革取得了实质性的进展，促进转向高质量发展，才能有比较坚实的基础。

我的发言就到这里，谢谢大家。

（编辑：吴红缨）