近年来，随着我国国民经济的快速发展，金融领域的信用规模不断扩张。但同时，经济结构调整过程中一些行业和企业盈利能力的下降和部分市场主体过度负债，导致潜在风险在金融机构内部不断聚集，部分金融机构不良贷款率大幅攀升，一些农村信用社资本充足率长期为负，个别机构甚至出现了严重的风险事件。
为此，全国人大代表、中国人民银行西安分行党委书记、行长白鹤祥建议尽快制定《金融机构破产法》，建立金融机构市场化、法治化退出机制，推动实现我国金融市场的有序出清和健康运行。
白鹤祥认为，制定《金融机构破产法》，能够为有关部门及时、有序地处理严重丧失清偿能力的高风险金融机构的债权债务关系提供法律规范，让经营失败的金融机构有序退出市场，实现市场出清，阻断金融风险传染，消除和化解金融体系的风险隐患，从而保护金融消费者的合法权益，维护金融秩序和金融安全。
一些机构长期“带病经营”
白鹤祥表示，长期以来，由于我国金融体系缺乏破产法约束，滋生了金融机构和相关参与方从事高风险经营活动的道德风险。这表现在一些金融机构由于缺乏金融机构破产法的规范而常常“带病经营”。一些金融机构还隐匿风险状况，盲目扩大经营，以更高的成本对外融资以掩盖真实资金压力。这些高风险经营行为不仅给金融机构的债权人带来更大风险，而且还通过业务往来将风险传播到整个金融体系。
此外，竞争是市场机制发挥作用的重要条件之一，有竞争必然有优胜劣汰、有破产退出，金融领域亦不例外。随着近年来我国利率市场化、民营银行准入等金融改革的不断深化，金融市场规模日趋饱和，金融机构竞争日益激烈，一些金融机构因“不能清偿”和“资不抵债”必将面临市场退出的局面，这也是我国市场经济发展和市场机制优胜劣汰的必然结果。
白鹤祥也提示到，由于金融机构的债权人和金融机构的资产涉及公众，且性质较为复杂，包括自有资产、信托资产、委托资产等，因此金融机构破产立法的必备条件是有必要的配套机制，这其中最为重要的是相关金融领域的消费者和投资者保护立法。
从现实情况看，我国已先后建立了证券投资者保护基金和保险保障基金制度，2015年《存款保险条例》也已颁布实施，这些都为保障金融机构破产过程中存款人和投保人的资金安全、防止个别金融机构倒闭而引发风险传染、维护金融体系的整体稳定运行提供了制度保障，也消除了因金融机构破产而损害普通存款人利益、影响社会稳定的担忧，为金融机构破产立法扫除了障碍。
专业问题应由监管决定
至于金融机构破产的立法步骤，白鹤祥也建议，可由国务院法制办或委托金融管理部门尽快先行制定《金融机构破产条例》，待时机成熟后再由全国人大制定《金融机构破产法》。
此外，破产标准是法院据以启动破产程序的法律事实。但金融机构有其特殊性，破产除了遵循上述普通企业破产标准外，建议还应设置针对金融机构的专门标准，即监管性标准。
“即便金融机构资产负债表显示其所有者权益为正，但若严重低于法定或正常资本充足率，金融监管机构有权认为其达不到监管要求，可判定金融机构符合破产标准，启动破产程序”。白鹤祥表示，这一规定的意义在于促使监管机构及时发现问题机构，并以最小成本采取对应措施，避免贻误最佳重整救治时机，导致问题扩大和蔓延。
同时，《金融机构破产法》应当注重发挥金融监管机构在破产程序中的专业作用。在金融机构破产程序中，凡是涉及专业性、技术性的事项应由监管部门来决定，而涉及破产金融机构财产或财产性权利确认、变更和终止的事项由法院来决定，以此提高金融机构破产处置效率。
白鹤祥还认为，金融业务的专业性强，一般的破产管理人在接管金融机构财产和处理金融机构破产事宜时，缺乏控制与处理金融风险与危机的经验，难以胜任相关工作。因此，金融机构破产的管理人应考虑由金融监管部门人员作为专业破产管理人担任，或者由有经验的金融机构高管人员担任。
为最大限度地维护金融稳定，白鹤祥还建议，金融机构破产法名为破产，实则应尽可能减少破产清算，促进机构重生。建议制定《金融机构破产法》时，可研究采取股东或政府注资、再贷款、接管、托管等方式进行重整。
（编辑：闫沁波）
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