华中科技大学教授、光谷自贸区研究院院长陈波: 政府职能转变是整个自贸区 改革成效最彰显的部分

21世纪经济报道 戴春晨 ,杨蕊青 广州报道
2018-04-14 07:00

中国的自贸试验区已经进入第五个年头。先后三批获批的11个自贸试验区共同推动着中国进一步开放。在风云变幻的全球经贸局势,尤其是近期中美贸易摩擦愈演愈烈的背景下,如何发挥自贸试验区的作用,推动中国全方位开放?

就此,21世纪经济报道记者专访了华中科技大学教授、光谷自贸区研究院院长陈波。

自贸区承担的国家战略任务

《21世纪》:自贸试验区如今已批复三批共11个,自贸试验区到底“试验”什么,三批自贸试验区有何探索成果?

陈波:对于11个自贸试验区而言,它们主要承担四项国家战略性任务:第一个任务是推动政府职能转变。自贸试验区现行的改革如政府效率提高、从审批制到报备制、跨部门的单一窗口行政等等,这些细节性的政策得到了全国性的推广。这是自贸区第一个改革的方向,同样也是整个自贸区改革成效最为彰显的一个部分。

第二个任务即贸易便利化。贸易便利化体现在海关通过结合国检等相关部门,提高整体执法通关效率。虽然贸易便利化难以在数据上得以体现,特别是近几年我国对外贸易面临的挑战较大,贸易环境较差,但从个体企业的感受度来看,整个企业通关的速度、效率大大提高,通关成本降低。

第三个改革方向即外商投资准入改革。在自贸区实施了负面清单管理模式,并且即将推广到全国;最后一项任务即服务业和金融领域的改革。从大服务业的角度来讲,即科学教育文化卫生商业零售金融,自贸区在科学研究和零售方面进展显著,由于要把控风险管控的底线,在金融方面进展相对来说比较小,而在教育医疗卫生文化方面的开放还有待加强。

总而言之,三批自贸试验区的建设对我国打造全面开放新格局起到先行先试的作用。

《21世纪》:现在地方正在积极申报的自由贸易港,是不是自贸试验区“试验”的高级阶段?

陈波:不论是自贸区还是自贸港,都是我国对外开放的一个探索的平台、开放的窗口,在大方向上是一致的,都是为了创建一个适合国际化的对外开放型的国际营商体系。

但需要强调的是,自贸试验区和自贸港两者还是有区别的。自贸试验区是一种可复制可推广的改革尝试,而自贸港是一种更高层次开放的改革尝试。自贸试验区更多的是为我国整体的对外开放先行先试进行探索可行的规则和制度,自贸港更多的是要探索国际最高开放标准,要和国际上的最高开放的港口型地区争夺国际的资本、人才、商品、服务的集散中心地位。

贸易摩擦“缓冲器”

《21世纪》:时下,中美贸易摩擦愈演愈烈。在这样的背景下,如何发挥自贸试验区的作用,进一步推进中国的开放?

陈波:在这一次中美贸易摩擦中,美国针对中国的正好是“中国制造2025”中提到的八大产业,在这样的情况下,自贸试验区的作用就显得格外重要。

首先,美国贸易豁免政策中有一条是为了维护美国产业链的安全,即便是它进行关税报复的国家,如果产品是美国厂商生产,它可以给予相应的退税,也就是说,如果是美国企业,又是在自贸试验区这种特殊关税照顾的区域来进行生产的,那么它也会进行一个区别对待。尽管我们现在还不知道美国会不会这么做,但按照美国的惯例,存在这么做的可能性,因而自贸试验区的作用就显得极其重要。

第二个原因是现在自贸区进行开放尝试的领域,很多就是美国希望中国开放的领域。在这个方面自贸试验区显然能在中美贸易摩擦中起到一个缓冲器的作用。自贸试验区本身是先行先试进行大规模开放的地方。

当前,美国针对中国的“抱怨”集中在以下三点:第一便是知识产权保护,但自贸区里有了专业的知识产权保护法庭,在自贸试验区内的知识产权保护力度是和国际看齐的,这方面美国是没话说的;第二点是所谓的企业补贴,在整个自贸区内的营商环境是公平的、透明的;第三即美国认为的中美贸易失衡,尤其是中国的进口关税比较高,但是在自贸试验区的保税区里面,整个关税水平并不是很高。

换句话说,如果自贸试验区里的这些政策能尽快变成全国性的政策,贸易摩擦的可能性就降低很多。自贸试验区的改革可以成为中国对外承诺的证据或者风向标,证明中国不是在压力底下做给某国看的,是中国自身就在这方面做出自我开放的举措。

给予自贸区更大的事权

《21世纪》:自贸试验区大多涉及到中央事权,具体的执行又是落到地方政府。如何看待这种现象?会不会出现中央放权地方接不住,地方想改革没权限的“脱节”现象?

陈波:中央事权和地方事权脱节的现象在自贸区也体现得比较多,因为自贸试验区要进行对外开放的先行先试,它里面需要不少的政策突破,这些突破是否需要中央授权,需要中央的哪些部门授权,这里面就涉及到中央事权和地方事权矛盾的问题。面对这种矛盾,十九大报告就明确指出了要大胆闯、大胆试、自主干,换句话说就是要给予自贸区更大的事权,只有这样一线的自贸区在对外改革和创新方面才能迈出更坚实的步伐,否则只会束手束脚。因此,未来自贸区在地方会有更大的自主权。

《21世纪》:现在11个自贸试验区都有范围限制,有观点认为,应支持自贸试验区进行扩区方式的创新,对此你怎么看?

陈波:我个人认为自贸试验区本身是否需要扩大是次要的问题。当前,自贸区的聚集程度除了上海、珠海横琴以外,聚集程度并没有高到溢出的程度,所以自贸区本身的扩区不是自贸区发展的严峻问题。

第二,现在的自贸区和片区所在的区域很多地方实现了合署办公,所谓的合署办公即除了自贸区两个特别的政策之外,其他的自贸区的改革政策在区外也能享受得到。

举例来说,上海自贸区在上海浦东的范围内,且只有浦东的五十分之一,但在浦东很难区分自贸区和非自贸区,因为上海浦东新区政府和自贸区管委会是在一起合署办公,不光是两块牌子而且是完全的一套人马,从这个角度来讲其实就算是扩区了。其次,自贸区可复制可推广的特点决定了它是一个开放式的区域,而不是像保税区一样封闭式的区域。从这个角度来讲,扩区是没有太大的紧迫感和现实意义的。

需要强调的一点是,自贸试验区里面只有两套法律法规政策它是暂时不能随意复制推广的,一个是负面清单,因为它由人大授权,法律不允许地方政府自作主张;第二个就是金融改革,因为金融改革涉及到的风险管控要求比较严格,必须在相关部委即人民银行的相关督导下和两个专业协会的配合下完成,除了这两套不能复制推广之外,其他都是地方政府就能决定的。

目前来看,习近平主席在博鳌亚洲论坛中也提到了创造人类命运共同体,发展多边的自由经贸往来。随着“一带一路”倡议的持续性推进,它的意义更体现在陆上丝绸之路的创建和发展,因此内陆省份的自贸试验区有了更大的时代背景和历史重任,如何打造内陆的“一带一路”的起点和中心节点的地位,是内陆省份的自贸试验区需要探讨的核心问题之一。(编辑 吴红缨)

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