评论丨去产能政策下一步要转向长效机制建设 ——专访国研中心产业经济研究部研究员许召元

21世纪经济报道 王尔德 北京报道
2018-05-15 07:00

近日召开的中央财经委员会第一次会议提出,要调整产业结构,减少过剩和落后产业,增加新的增长动能。

“去产能是2008年以来我国宏观政策的重点之一,但对如何去产能在理论与实践界并没有形成共识。” 国务院发展研究中心产业经济研究部研究员许召元对21世纪经济报道分析。

许召元

许召元分析,哪些行业应主要依靠市场机制,哪些行业特别需要政策支持,政府和市场的作用应该如何定位等关键问题,都需要进一步讨论。

基于国家统计局和上市公司数据,许召元对2008年以来的钢铁、电解铝、平板玻璃、煤炭、造船、水泥、工程机械、造纸、焦炭、氯碱、光伏、风电、电线电缆、陶瓷、农药、氮肥等16个重点行业去产能进展进行了比较分析。

许召元指出,16个产能过剩行业中,除电线电缆业外,到2016年下半年,最晚至2017年初产能过剩矛盾都得到了明显化解。其中电线电缆行业虽然仍然存在过剩问题,行业利润率很低,但亏损面并不高,而有些行业,例如煤炭、钢铁等甚至出现了局部供不应求的新现象。

就其研究发现和政策建议,21世纪经济报道专访了许召元。

差别化的去产能政策

《21世纪》:2008年国际金融危机以来,我国严重产能过剩涉及的行业非常广泛,既有钢铁、水泥、平板玻璃、船舶、电解铝、煤炭、电石、焦炭等传统重化工产业,也有光伏、风电等新兴行业。对这些产业,我国政府采取了那几类差别化的去产能政策?

许召元:虽然政府对许多行业的产能过剩问题都高度关注,但针对各行业的政策措施在内容和力度上却有很大差别。

例如,对于钢铁和煤炭行业,2016年以来国家采取了全方位的措施,包括压减产能、扩大需求、解决就业等,还成立了1000亿元的转型升级基金,专门用于这两个行业化解过剩产能。

对于电解铝、水泥、船舶、平板玻璃等行业,采取了“严禁建设新增产能项目、清理整顿建成违规产能、淘汰和退出落后产能、建立长效机制”等系列政策,但没有像钢铁和煤炭行业直接的资金支持。

而对于有些行业,例如汽车、纺织、风电、尿素等,更多是从完善市场机制、强调行业自律和发挥市场调节作用的角度进行化解。

《21世纪》:那么如何评价过去10年的去产能政策的成效?

许召元:由于缺少对各行业产能利用率的系统监测(2016年第三季度后国家统计局开始监测部分行业的产能利用率,但截至目前多数行业只有很少的监测数据),且不少细分行业也缺乏公开统计数据,因此,我结合产能利用率和上市公司数据,对16个重点产能过剩行业进行分析。

这些行业既有重资产行业,也有轻资产行业,其中,重资产行业由于规模大、资产专用性强,退出市场的难度较大,产能调整的速度相对较慢,但不同行业产量调节能力有明显差异;轻资产行业规模相对较小,船小好掉头,适应需求变化的速度较快,产能和产能调节都较快。在重资产行业中,又可分为产量不易调整的重资产行业和产量容易调整的重资产行业,这样,根据与化解产能过剩难易程度相关的行业特征把这16个行业总共划分为三大类。

钢铁、电解铝和平板玻璃去产能难度大

《21世纪》:就产量不易调整的重资产行业而言,其去产能的过程有哪些特点?

许召元:钢铁、电解铝和平板玻璃是三个比较特殊的行业,除了重资产行业产能调整较慢的特征外,这三个行业的生产工艺连续性要求非常高,生产线除非大修,不能轻易停产,产量也不易调整,适应需求变化的能力最慢,因此,这类产业化解产能过剩的难度最大,时间最长。从国际上看,由于化解产能过剩的难度大,往往需要政府的政策支持。

其中,钢铁是最受关注的产能过剩行业。2015年,我国粗钢产量达到8.04亿吨,接近全球的一半,产能约为12亿吨,产能利用率仅为67%。

从上市公司数据看,钢铁行业2012-2016年间处于严重产能过剩状况,但2017年已有显著缓解。2015年底,29家普钢上市公司亏损面达到75%,到2017年第一季度后,亏损面下降到10%以下,2017年全年销售利润率(营业利润/营业收入,下同)达到6.4%,亏损面降至3.5%,产能过剩状况明显好转。

《21世纪》:就产能相对容易调整的重资产行业而言,其去产能的过程有哪些特点?

许召元:包括煤炭、造船、水泥、工程机械、造纸、焦炭、氯碱等在内的多数重化工产业,虽然生产能力不易调节,但产量较易调整,化解产能过剩的总体难度要低于钢铁、电解铝和平板玻璃行业,但高于轻资产行业。这类行业产能过剩的程度,以及严重过剩造成的行业效益困难程度要低于第一类行业,但高于轻资产行业。

其中,煤炭严重产能过剩主要在2014年三季度至2016年上半年。

我国煤炭产量在2013年达到39.7亿吨煤的峰值,随后持续下降,直到2017年才小幅增长3.2%。其中,2015年煤炭产能利用率最低,当年产能利用率仅为65%。

从煤炭上市公司的效益情况看,产能过剩的持续时间显著低于钢铁行业。2015年四季度,29家煤炭上市公司的亏损面高达72.4%,但2016年底这一比重就下降到了20.7%,2017年全年仅ST安煤一家亏损,亏损面降到3.5%,平均销售利润率攀升到16.3%。

《21世纪》:轻资产行业的去产能过程有哪些特点?

许召元:这些轻资产行业包括光伏、风电、电线电缆、陶瓷、农药、氮肥等。轻资产行业一般由于进入门槛相对较低,行业竞争激烈,产能过剩的程度较重,但企业退出相对容易,市场机制能够较好发挥作用。

以光伏行业为例,2011年前,在国内外市场需求快速增长的带动下,我国光伏行业持续快速发展,但2012年起,受美国和欧盟对我国光伏产品进行“反倾销和反补贴”双反的影响,光伏产业出现了严重的产能过剩。

从上市公司效益情况来看,2011年四季度至2014年三季度是产能过剩矛盾最严重的时期。21家上市公司的亏损面在40%左右,平均利润率在0以下。但2014年四季度以后效益显著好转,2017年全年平均利润率回升到6.4%的正常水平。

市场机制发挥了基础性作用

《21世纪》:通过对16个行业的研究,你有哪些基本的结论?

许召元:首先,化解产能过剩政策发挥了重要作用。从国际经验看,钢铁行业都是化解产能过剩的重点和难点行业。而我国钢铁行业在全方位政策支持下,化解产能过剩取得了显著成效,而煤炭行业更是在短短2年时间内得到快速解决,显示我国化解产能过剩的政策起了明显的作用。其他的电解铝、平板玻璃、造船等重点政策关注行业化解产能过剩也都取得了显著进展。

其次,市场机制也发挥了基础性的产能调节作用。在16个产能过剩行业中,大多数行业的产能过剩都是主要依靠市场机制进行调节的。除光伏、风电、电缆、陶瓷、农药多数轻资产行业外,有些重资产行业,例如造船、工程机械、造纸、平板玻璃也主要是依靠市场调节。这说明在化解产能过剩的长效机制上,一定要充分发挥市场机制的基础性作用。

第三,环保检查对加快行业调整有积极作用。不少行业的环保检查发挥了重要的促进化解产能过剩的作用。

例如,污染排放水平较高的造纸业,近年来一直受到环保政策重点监管,这直接推动了落后产能淘汰。2011-2015年造纸行业共计淘汰落后生产线2100多条,淘汰落后产能3433万吨。农药行业同样受益于环保督查。2015年,受环保督查影响,环保装置不达标或者根本没有环保装置的农药生产企业纷纷停工停产,原本产能过剩严重、价格和需求都极其低迷的草甘膦行业终于开始了逆转,价格不断上扬。

第四,高效的破产和兼并重组可以有效加快行业化解产能过剩步伐。破产和兼并重组更加市场化、更加便捷的行业,化解产能过剩进程更加迅速。

例如,在玻璃行业,行业龙头企业华尔润集团是一家民营企业,员工8000人,拥有20条浮法生产线,连续13年保持全国玻璃行业产销量第一,但2015年10月,华尔润集团破产倒闭,行业产能过剩随即显著缓解。造船行业也出现了不少企业破产重组的案例,例如,世界第四大造船企业STX(大连)就2014年就宣告破产。

《21世纪》:对今年的去产能工作,你有哪些政策建议?

许召元:到2017年我国化解产能过剩工作已经取得了全面而且显著的进展。从这几年的经验看,只要完善好市场环境,发挥好市场竞争的基础和决定性作用,大多数行业都可以依靠市场调节自我调整,不需要政府很多的政策约束,所以在以后的化解产能过剩工作中,要坚持市场机制的基础性作用,防止政策范围扩大化。

今年还要特别注意到,不少重化工行业,如钢铁、水泥、电解铝等很可能由于基础设施投资放缓而再度出现产能过剩。当前,仍然需要坚持推进供给侧结构性改革,抓紧推进化解产能过剩长效机制建设。坚持通过加强环保、安全、质量监督检验,为企业创造更加公平的竞争环境,更好发挥市场机制的自我调节作用。特别是要促进优胜劣汰和兼并重组,有效提高市场集中度,改变我国钢铁等行业集中度低,大量低水平竞争的现象,并引导企业加强研发创新,促进我国工业进一步转型升级,进入新的良性发展轨道。(编辑 李靖云)

王尔德

研究宏观经济、电动汽车、环保和新能源。著有《改革:新经济政策向何处去》。

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