基建投资与地方债:放心基建与焦虑基建

21世纪经济报道 张斌
2018-06-13 07:00

张斌 (社科院世界经济与政治研究所研究员)

关于基建投资,笔者有一些观察。主要有三个方面的内容:第一,过去几年基建投资结构发生了很大的变化;第二,从总量上来看中国基建投资是否过度;第三,区分令人担心的基建和有潜力的基建。

首先,我们看一下基建的总量数据。过去几年,特别是2012年以后,一直到2017年,基建投资增速每隔一年会有一个台阶式的下降,年均下降约两个百分点。2018年如果按照现在这个势头下去会是陡峭下降,就不会像过去这么平滑了。2018年1季度基建增速大概也就7点多。尽管基建增速在下降,但是基建在固定资产投资中的占比还是在提高的,从过去的20%左右上升到现在的近30%,这间接说明固定资产投资下降得更猛。

过去讲基建就是“铁公机”,这是个很大的误解。我们知道基建分三大类,第一类是交通运输、仓储和邮政业,大概只占35%。然后是电力、热力、燃气大概占17%。剩下48%是水利、环境、公共设施管理业,基建的大头不是“铁公机”。过去几年“铁公机”类的基建增速很低,比如铁路连续很多年,大概每年七八千亿,没有进一步增长。电力、热力、燃气相关的投资也是严重放缓。过去这些年,涨得最快的是水利、环境和公共设施等。2017年的公园和旅游景区管理投资超过1万亿,比铁路都多。

再看看不同城市类型的人均基建密度,一线城市人均花六千元,二线城市八千多元,三四线四千、三千元。但是如果从增长速度来看,一线城市的人均基建增长速度快速下降,三四线城市略高一些。

中国基建投资是不是过高了?这个问题其实挺难回答的,我只是提供几个观察的角度。

首先看一下国际上的经验。公共投资资本形成占GDP的比例,日本最高能接近10%,韩国最高7%,随着城市化的提高,公共投资资本形成占GDP的比例有个缓慢的上升过程。随着城市化率的提高,中国台湾的基建占比也是提高的,基建名义增速大于GDP名义增速,一直到城市化率达到70%的时候开始下来。我们估算中国的基建资本形成的GDP占比在10%左右,也是缓慢上升的过程。从国际比较得出的结论是,在城市化率达到70%以前,基建投资的GDP占比将会持续上升,这跟日本、韩国和中国台湾的经验一致。从国际比较看,我们可能存在过高的问题,但是还不是特别容易断言,因为刚才所说的几个经济体里面只是讲政府部门做的基建,但也有别的主体从事类似基建的东西,有些可能没有完全覆盖进去。所以其实国际上的经验并不能给我们特别明确的答案,只是参照。

其次,还有一种判断基建是不是太高的思路是,如果基建投资把私人投资挤出去,这样基建有可能做的偏多了。从格兰杰因果检验结果来看,基建投资上升以后民间投资也跟着上升,基建投资下去民间投资也跟着下去,从这个意义上来讲是不存在挤出效应的。

还有基建从银行拿了很多贷款,利率提高上去,私人部门贷款不是受到制约了吗?我们看基建投资增速变化和平均贷款利率的增速变化,也不是我们想的那样,基建投资增速上去,利率其实并没有上去,反而下来,是负相关关系。

这些都是截面的关系,还需要跨时期的观察。一种可能性是基建把总需求拉上去了,私人部门需求也上去了,但是总需求相对供给来说太多了,当期经济过热,以后就会存在经济冷却的过程,现在透支了以后就要还,经济就要下来,当期民营资本没有受挤出,但是未来是挤出的。针对这种挤出,就要多一步验证。如果基建投资让GDP缺口进一步放大,就会存在严重的挤出效应,如果基建投资和GDP缺口是负相关,那其实更多的基建发挥的是熨平宏观经济波动的作用,没有挤出。从经验上来看,GDP缺口跟基建投资增速也是负相关关系。

所以,从这个意义上来看,基建是不是挤出了私人部门投资,从一个较长的时间段来看得不出这个答案。但是个别时间段一定有,比如次贷危机之后通货膨胀率那么高跟前期基建有关系,这段时间存在挤出,这是毫无疑问的,因为需求拉得太旺了,跟GDP缺口不一致了。但是在一个较长的时间区间里面看基建挤出私人部门投资的论断不能成立。

还有一种对基建的解读,中国可能确实存在基建投资过高,但不失为一种次优的选择。中国的社会保障和公共服务不到位、土地和住房市场扭曲、金融市场发育不足等一系列原因遏制了居民部门消费增长,居民消费增长及其所引致的投资增长总体上不足以带来能够维持充分就业所需的总需求增长。在这样的背景下,如果外需乏力,就不得不依靠增加基础设施建设投资维持合意的总需求水平。尽管看不到基础设施投资具有明显的挤出效应,但较高的基础设施投资并非最优的资源配置格局。基础设施投资成为一种次优选择。减少对基础设施投资的过度依赖需要其他领域的深化改革。

我结论是,从基建投资相对GDP占比来看基建投资可能是高了一些,特别是金融危机之后的几年。放到现在,如果今年基建投资增速只有7%到8%,低于名义GDP增速,那就不存在基建过高的问题了。中国现在的城市化率不到60%,如果我们基建投资增速等于甚至低于名义GDP增速的话不能说基建高了,再低也不对了,基建投资增速可以稍高于名义GDP增速,而不是低于名义GDP增速。

怎么去评价基建,如果存在问题,大概存在什么样的问题。

首先是一个功能视角的观察。基建最终要为人服务,服务于地方经济、人民生活。如果说一个地方人口是流入的,经济增长还好,哪怕多点基建,甚至短期做的多一点也可以。因为如果人口流入有潜力、产业增长有潜力的城市,未来基建最起码在功能上还是有保障的。如果一个地区人口大量流出,产业也不行,基建修了之后做什么用?

我们研究的城市样本大概有200多个,大城市基本都在里面了。总的来说,从全国样本来看,一线城市的基建相对GDP占比是偏低的,但是人口的流入又是偏高的,最典型的是深圳,深圳基建在GDP占比非常低,但是人口流入从全国来看非常高。广州和深圳的情况类似。从过去三到五年的样本来看,上海常住人口连续三年负增长,北京2017年也开始常住人口负增长,样本拉长一点的话北京、上海的人口流入也不错。天津特殊一点,天津的基建相对GDP比重非常高。总的来看,绝大部分二线城市基建相对GDP的占比在全样本里也不算高,大部分二线城市人口也是在流入。过去几年一个比较特殊的城市是东莞,2010-2015年东莞常住人口流出,但是最近两年又开始重新流入了。最让人担心的是人口严重流出,但是基建相对GDP占比非常高的城市。

所有一线城市的基建投资相对其经济增长而言并不算多。大部分二线城市也是。但是,像沈阳、哈尔滨、唐山、大连这样的二线城市相对经济增长而言基建偏多。大部分三线城市相对于经济增长而言基建也并不多,真正有困难的还是四线城市或者更小的城市。

我们综合考虑人口和经济增长,然后看一个基建的潜力。潜力比较大的,有三个一线城市,八个二线城市。潜力比较模糊的,有二个一线城市就是北京和上海,因为已经人口开始流出了。潜力比较小的只有一个二线城市是唐山,剩下都是三四线城市。这是从功能视角出发所做的分析。

其次是从债务风险视角出发研究基建投资。我们把大概200多个地区,一千多家融资平台的资产负债表拿来之后看几个衡量债务风险的指标,包括债务率(所有平台债务之和占当地GDP的比例)、平台公司资产负债率、利息保障倍数以及流动资本比率等指标。如果流动性资产太低,短期可能会有流动性问题,所以流动性也是作为风险问题考虑进去了。

最后,从功能视角和债务风险视角出发,综合评价各城市并对这些城市做了一个分类。

第一类是潜力大、风险低的城市,包括了一线城市中的深圳,二线城市中的重庆、长沙、南京、郑州、武汉、合肥、苏州,以及15个三线、四线和其他城市,在全部109个样本城市中占比21%。

第二类是潜力大、风险高的城市,包括了一线城市中的天津、广州,二线城市中的宁波,以及另外2个中小城市,合计5个城市,占全部样本城市的5%。天津是债务太高,广州是流动资产占比低,流动资产占比低有时候反而是财务管理能力强的表现,广州如果要改过来很容易。

第三类是潜力模糊、风险低的城市,包括了一线城市中的北京、上海,二线城市中的沈阳、大连、无锡、温州,剩下的是28个三、四线和其他类型城市。这类城市在全部样本城市中占比30%。

第四类是潜力模糊、风险高的城市。这个类型中没有一线城市,有东莞和佛山2个二线城市,以及3个四线和其他类型城市。进入2017年后,东莞和佛山情况有明显好转。

第五类是潜力小、风险低的城市,有唐山1个二线城市,以及29个四线和其他类型城市。

第六类是潜力小、风险高的城市,全部都是三线、四线和其他类型城市。

总体来说,中国的基建问题表面上看是基建问题,但是背后其实是一个城市生命力的问题。过去几年不仅是劳动者优胜劣汰,企业优胜劣汰,城市也在优胜劣汰。城市面临很大的竞争,人口在不同城市里做选择。有些城市就是在衰败过程中,它的GDP增长、人口流入情况都不好,这样的城市基建出问题的可能性也很大。而且这样的城市大部分是在三四线,甚至更小的城市,大城市主要是北方几个,主要是能源密集型转型不太成功的城市。中国基建未来面临最大的挑战,可能是城市格局重新划分的问题,也就是城市衰败的问题。

(本文为作者在2018年5月22日由中国发展研究基金会主办的博智宏观论坛第二十七次月度例会上的主旨发言,经作者审阅。)(编辑 祝乃娟)

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