评论丨从金融体制变革看中国改革开放四十年

曹远征（中银国际研究公司董事长 上海金融与法律研究院学术委员会委员）

因为所处时代和职务的原因，我有幸参与了中国经济体制改革，在1980年代初期，加入中国国家经济体制改革委员会，在那工作了14年，进行中国经济体制改革的理论研究和政策设计，随后1998年体改委撤销，分流到中国银行，从事改革的实际操作，其中帮助很多企业尤其是央企在海外上市，见证了中国改革开放的过程。今年是改革开放40年，在这个时间点回顾改革的过程变得非常有意义。

改革的起点是打破二元对立

中国近代以来的目标就是现代化，国际经验而言，现代化就是工业化、城市化。新中国建立以后明确以农业为基础、以工业为主导，通过计划经济推动工业化，最后形成了城乡二元对立。表现在城市化方面，当时GDP中城市工业生产总值占大头，但劳动力人口中，农村劳动力是大头。工业化和城市化是背道而驰的，这就是二元经济的断裂。

1978年的中国，人均GDP只有155美元，不到撒哈拉以南非洲国家的三分之一，世界银行排名全球倒数第三，对外贸易占GDP的比例只有9.7%，84%的人口生活标准低于世界贫困线（人均1天消费1美元）。当时农村居民7亿人口，人均收入一年117元人民币，其中有2.5亿人口人均年收入不超过100元人民币，处于赤贫状态，而农村人口在整个人口比例中占绝大部分。换言之，新中国建立了几十年，经济上依然落后，在全球GDP占比也呈下降的趋势。但是在另一方面，从1958年到1978年中国GDP年平均增长5.1%，这其实也是高增长。一个问题随之产生：为什么发展这么多年，反差依然如此之大？特别是在1976年至1977年国民经济一度非常危险，不仅经济增长停滞，还有3亿人口处在贫困和半贫困的状态。于是，对经济发展的反思构成了当年改革开放最重要的历史背景。

高度集中的计划经济体制成为了反思的起点。计划经济体制下，所有的经济活动都依赖政府的行政命令，所有的企业都是依附于政府行政体制的生产单位，人财物、产供销都遵循计划安排。二元经济结构尽管是国家的底色，但是在中国的发展中却呈现断裂的局面，产生了城乡的对立。农村的剩余资源不断地转移到城市，政府不断把资源投资于工业化，形成国有国营的经济，与此同时农村是凋零的，不仅粮食需要统购统销，人民公社体制还使农村劳动力不能随便流动，从而降低整体的机会成本，以确保农村剩余能更多地转移到工业中。在改革开放初期，计划经济被经常指责为浪费严重、决策失误、农轻重比例失调，主要就是这个原因。

所以，改革是必然趋势。但改革从来不是在办公室里想出来的，改革是全民的故事，是自发的行为。当1978年中国经济体制呈现出难以持续的局面时，上下同欲进行了改革。在北京举行了十一届三中全会，全党工作重心转移到经济建设方面。而此前不久，在安徽凤阳小岗村，18户农民协议把地分了单干，这份契约现在收藏在国家博物馆。于是改革开放就此起步。

改革的具体内容是激励与配置

改革开放前的计划经济既是二元对立的，又是国家计划控制。城市基本是国有国营工业，是政府的附属生产单位，工厂没有经营自主权，不仅不能决定生产什么，也无法对工人进行激励。农村土地为集体所有，农民没有经营自主权，也没有种田积极性。国家通过统购统销，控制农产品数量和价格，并通过国有国营控制工业品价格，在压低农产品价格的同时提高工业的价格，形成“剪刀差”，从而实现工业化的资本积累。这一体制在加速工业资本积累、推动国有国营工业发展的同时，却使二元经济更加割裂，城乡对立不断被强化。今天农民工的市民化问题就是城乡对立的一个产物。而在对外经济联系方面，由于计划经济本身的内在规定性要求其事事都得控制，本质上不可能对外开放。汇率制度就是对外开放问题的一个典型表现。我40年前在青海省做外贸，主要是去天津口岸组织货源。当时没有汇率的，对外贸易是讲互通有无、调剂余缺，意味着进口是满足最基本的需要。为了进口，首先就要有出口，以出口养进口。所以我们的办法是把成本倒过来算，进口的成本和出口的成本之间的比价关系就是根据换汇成本测定的汇率，当时定的汇率是1比2.8。在这种条件下，中国是没有对外经济联系，对外贸易额只占当时整个GDP的7%不到。互通有无、调剂余缺的基础上，封闭就变成了当时中国经济的基本特征。

经济学对经济体制的最基本的原理定义，就是激励机制和资源配置机制。市场经济是通过看不见的手由竞争形成的价格引导资源配置。企业可以自由进出入、自行决定生产和销售，通过竞争实现优胜劣汰。产权安排是重要问题，而资源配置中，金融发挥核心作用，市场经济可以说是金融主导型的经济安排。计划经济则是通过看得见的手——由行政命令分配资源，经济活动由政府控制，只有工厂没有企业。工厂是政府的附属机构，不需要产权安排，也就没有企业家。政府主导所有的企业经济活动，财政占了整个活动的中心。

计划经济条件下必然就出现了两个问题，激励不足和配置不当。首先，人的寿命是有限的，跨越生命周期去讲长远利益，而忽略短期利益，会降低人们的积极性。其次，计划固然可以配置资源，但配置者不是上帝，无法无所不能、无所不会、无所不知，所以做不到配置极其准确，长期运行中必然会导致系统性偏差问题。计划经济体制从诞生之初就要纠正这个偏差，因而改革的诉求一直是伴随着计划经济始终。前苏联和中国在建设计划经济体制的过程中，从改善激励机制和资源配置机制两个方面进行过众多尝试，但改革方向都是完善计划体制，最终以失败告终。中国最早在1950年代就开始了改善激励机制的改革，包括下放自主权、给企业和地方政府更大的活动空间等。但是在中央统一计划的框架下，地方积极性调动的后果是大跃进的出现，大家都想大干快上之后就乱套了，教训惨重。于是地方自主性又重新上收，回到计划以内，改以精神品质的激励要求为核心。前苏联则试图在资源配置机制上寻找突破，首创投入产出分析方法，进一步细化计划方案，使其覆盖到国民经济的方方面面。但国家的全面控制也扼杀了经济活力，最终前苏联的国民经济走到了崩溃的边缘。

历史经验告诉我们，计划经济仅仅是逻辑成立，现实很难运行。故而1970年代以后出现计划经济向市场经济转轨的全球性潮流，是具有历史必然性的。今天经济全球化有两个标志：首先，全球无一例外采取市场经济体制，制度成本和交易成本在下降，促进了全球贸易的快速增长；其次，贸易增长不仅指商品贸易更是要素贸易。全球投资贸易自由化、资本流动催生了全球的产业链，其先决条件就是中央计划经济向市场经济的全球性转轨，中国是这个潮流中的一个组成部分。

通过市场导向改善集中激励机制，改革资源配置机制。在资源配置中看不见的手取代看得见的手，在激励机制上尊重人们的利益。一旦采取这样的体制以后，市场的本质要求是无边界的、开放的，在封闭经济中只能靠行政手段维持，资源不能在更广泛的范围内配置，使得配置效率低下。市场竞争自然会超越国界，在全球配置资源将使经济效率大大提高，尤其反映在产业升级上；全球的竞争也会激励创新，促使企业不断发展。

改革是不断从双轨到并轨的过程

今天我们纪念改革开放40年，我们要“不忘初心”，改革最重要的是市场取向型的改革，这就是改革的初心。我们将计划经济运用到极致，最后发现还是走不通，于是果断地转轨到市场取向。尽管当时我们并不知道什么叫新体制，但是我们知道旧体制发挥得不好，邓小平说“社会主义我并不清楚，但是贫穷不是社会主义”，这是真正激励中国老百姓的一句话，也是对老百姓的首创精神的尊重。换言之，是对人民权利的尊重，在政府的默认下，让他们自己找到最合适的制度安排，也就诞生了小岗村的“大包干”契约。

1984年中国全面推行了承包责任制，当年中国第一次达到全球粮食平均水平，达到人均400公斤。粮食产量提高了，农民卖了粮食就有货币收入。有了货币收入，受工业化规律的支配，农民就会投资工业以获得较高的收入，这就出现了“村村点火，户户贸易”的乡镇企业。乡镇企业进入工业部门，对原有的国有工业部门产生了巨大的冲击。1980年代中期，我们在国家体改委讨论的问题，经常听到国企抱怨乡镇企业不法经营，扰乱市场秩序，使得他们搞不下去。中国改革最重要的特点是双轨制，市场轨和计划轨并存，微观层面上就是以民营为主体的市场经济的企业，和以国有为主体的计划经济的工厂。按照定义，企业是以产品和劳务为载体实现财务目标的商业化组织，依政府指令生产的国有企业只是生产单位，而不是真正的企业。

乡镇企业和国有企业的对立，推动了国有企业开始改革，把农村经验引入城市承包制。继而发现承包至少是长期的行为，换言之，所有者缺位，要有出资人，这就有了股份制改革，构成现在上市企业的基础。1990年代，全民所有制工业的企业法改为公司法，国有工业向公司过渡，出现了更多的股份公司，奠定了市场经济的基础，也就为进一步宏观经济改革奠定了基础。双轨不是一个稳定的制度，这两轨的差距是权力寻租空间，也是腐败的根源，于是就必须进行并轨，并轨是宏观经济改革的核心内容。最终，自1994年1月1号开始，宏观层次财政、税制、金融体制改革及汇率和国有经济的体制改革全面实行，从而奠定了当前中国的基本经济体制。

随着中国经济的发展，1990年代重工业开始超过轻工业。国家经济出现出口导向型，这时候加入WTO就显得非常必要。经过漫长的谈判，2001年12月8号，中国终于加入WTO。入世后，我们进行了一次全面的与国际规则接轨的改革，出了两千多个条例，这构成了中国走向现代经济体制的重要内容。另一方面，中国的出口收入连续跳涨。2004年中国在外汇储备第一次超过一万亿美元，随后中国成为全球第一大贸易出口国，直到今天中国的顺差仍然在持续增长。中国经济融入全球化，继而快速成长，构成中国改革开放的基本脉络，可以说这是改革促开放，而开放又促改革。开放的根本问题是国内的市场经济取向型改革，开放又促进市场取向更加坚定和清晰，而这恰恰是中国过去四十年改革的真谛。改革开放促成了中国经济快速成长，中国不仅成为世界第二大经济体，而且居民收入40年持续增长。今天我国的贫困线标准是年入2300元人民币，1978年的时候97.5%的人口低于这个标准，到2018年中国有三亿人已经成为中上收入阶层了，还有几亿人紧随其后。如果在未来三年中中国精准扶贫能实现的话，中国就全面告别绝对贫困，这是最大的奇迹。

金融改革的过程

金融是市场经济的特性，我们的改革是市场经济取向的改革，所以也必然要有金融业的发展。40年前中国只有隶属于财政部的中国人民银行这一家金融机构，而且还仅仅是核算机构。1905年成立的中国银行，新中国成立后仅保留海外业务，国内业务归入中国人民银行国外业务局管理。

从计划经济体制形成的财政主导的经济变成金融主导型经济方向转变，首先要建立独立财政的金融体系，其次金融体系里的金融机构应该是企业，能独立自负盈亏、自担风险、自我发展，这两个目标就是我们的金融改革的目标。实际改革的路径，我们的选择是先建立独立财政金融体系，进而推动金融机构具有自我盈利的目标，这样的顺序既是逻辑顺序也是历史顺序。逻辑顺序在于，没有一个独立的金融体系谈何金融机构，历史的顺序是因为这样的选择能符合中国的实际。中国仍然处于工业化进程中，1980年代国有企业依然担任中国工业化的重要责任，支持国有企业改革就是所有改革的核心环节。所以，首先考虑的是金融如何能推动国有企业的改革，金融机构商业化的改造自然就放在后面。

1984年1月1号，工商银行从人民银行分离出来，中国形成双层银行制度，即中央银行和专业银行。继而有建设银行、农业银行、工商银行，这时候还不是真正的商业银行，而是专业银行。金融体系开始初步形成，但是并不完整。要完善金融体系，一定要有非商业银行的业务，重点就是保险业和资本市场的建设。银行办证券公司，办保险公司，当时非常普遍。到了1990年代体系基本形成，但是基本是银行系统。尽管有了金融市场，但是由于金融机构不是商业企业，缺少竞争的微观基础，也就没有竞争定价。然而金融行业毕竟开始了体系化，这就带来了监管问题。过去的监管是靠行政监管的，但是行政权力没法对付专业化的问题，于是这个监管就分离出来了。首先是证监会从人民银行分离出来，接着保险业成长之后，又建立了保监会。到2003年以银监会成立为标志，中国形成了一个完善的监管体系，构成中国金融体系的基本特征就是分业经营、分业监管，意味着独立于财政的金融体系开始成型和完成。

体系改革完成之后，金融机构本身的竞争力问题就非常重要了。企业能否自负盈亏、自我发展，本身具有定价能力吗？随着中国加入WTO这一问题被提出来了，而当时中国的金融机构十分脆弱，当时银行的资本充足率大概只有4%，但是坏账水平平均20%，其中80%的坏账是财政造成的。WTO给了15年的过渡期，改善国内金融机构的竞争力就成了当务之急，这就构成了2004年1月1号开始中国银行业的改革。先由中国银行、建设银行为先导，开始了金融机构的再造过程，一直到2012年以光大银行上市收官，历时八年，中国金融业进行了脱胎换骨的改造。也是这次改造，让中国的金融顶住了2008年的金融危机。

金融改革的双轨制逻辑

金融机构的发展，首先要有可发展可供经营的资产负债表，所谓资产负债表健康化，就必须得有充分的资本金，政府需要注资。但中国银行业建立一个健康的资产负债表注资过程不仅仅是一个财务问题，而且是一项制度改革。国家承担有限责任，以出资额为限承担出资额内的责任，这就把计划经济中间最重要的关系，也就是企业负盈不负亏的现象割断了。有限责任于是成为最重要的制度安排，比如说中国银行，全称是中国银行股份有限公司，尽管政府承担大股，但是只承担有限责任。

其次，如果金融机构要可持续经营，就必须是商业性的治理结构而非政府性的治理结构，需要有董事会、股东会和管理层。这样的治理结构要维持下去，就得有市场纪律约束，所以要上市。如果国内的纪律约束不够强，那么必须海外上市。要建立这样的治理结构，企业流程必须再造，所有的流程是市场流程，不能再是其他流程。人事而言，大家都是企业员工，不再有国家干部身份，业绩不好可以解聘，也不再享有国家干部的福利。

再次，过去的金融监管是行政监管，企业成为商业股份以后行政不能直接干预，监管就变成第三方的专业监管。在改革进程中国家也付出极大的努力和代价，同时改革的效果非常明显。现在四大行不仅盈利很好，当年的改革成本几乎全部收回，中央汇金公司作为股东获得了最高的分红。更重要的是，银行业的改革中，治理体制和机制发生重大变化，改革存留的制度建设成为下一步改革的基础和出发点。

所以金融改革也是双轨制渐进式的，经过40年的发展，中国经济终于进入到一个新阶段，开始面对国际问题。当前金融业经常讨论的是去杠杆、宏观审慎问题，这些都是全球的难题，说明我们开始与国际市场同步了，也可以说中国金融开始迈向发达金融。但能不能迈过这个坎，这是我们面对的新问题，同时新问题带来新的改革尝试。比如2008年金融危机，大家发现金融活动不仅需要微观审慎的监管，也需要宏观审慎，宏观审慎的核心是控制杠杆率。今年开始人民银行的定位就是双支柱调控，货币政策加宏观审慎管理，这是我们改革的新方向。

人民币国际化的挑战

随着中国成为第二大经济体，又是第一大贸易体，人民币也走向了国际化过程，带来了新的机会但是也带来更大的挑战，我个人对此的感觉是“高处不胜寒”。十年来人民币国际化最基本的模式是清算行加离岸市场，目前国外人民币国际化一浪高过一浪，伦敦很可能会取代香港成为第一大人民币市场。这同时带来一个严肃的问题，一国货币的国际化能靠离岸来发展吗？上海是人民币的本币中心，如果人民币国际化跟上海在岸市场没有任何关系，这个国际化能走多远？上海如果要形成人民币国际化的中心，就必须主动改革，改革就是利率市场化。各个金融机构市场竞争金融产品，形成一个靠货币市场、信贷市场和资本市场连贯的收益链曲线，这个曲线有无数个产品联系，各国金融机构都参与这个市场和产品，如此人民币就真正地国际化。金融服务业对外开放就是重要一步。

如果这个市场发展不起来，人民币国际化也走不远。尽管我们说人民币国际化有很好的历史契机，但同时高处不胜寒，首先自身的改革才能支持更大程度的开放。从理论研究和政策方面的考虑，如果人民币国际化了，中国人民银行应该是全世界的中央银行不是中国的中央银行，其宏观经济政策、货币政策应该具有世界视野，这是对人民银行的重要挑战。

深化改革需要更高标准的开放，前次习近平主席在上海视察上海自贸区，对上海自贸区也提出了更高的要求，上海自贸区就是更高标准的开放，可以说上海自贸区担负着推动中国经济向更高标准的重任。最重要的开放是资本市场的开放，也就是我们所说的资本项下开放问题。只有资本项下开放，资金合理流动，汇率和利率才能真正地市场化，反过来恰恰又为资本开放创造了条件，这是上海自贸区的核心，

从这个意义上来说，40年改革取得最大的成就，就是中国开始有自己的目标模式——社会主义市场经济，既然市场的自我发展逻辑向更高层次的标准靠拢，那么我们就必须进一步调整适应，此所谓不忘初心。

（本文是曹远征博士在上海金融与法律研究院、鸿儒金融教育基金会联合举办的鸿儒论道的演讲，内容经本人审定）(编辑 李靖云)

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