快评：应当加快落地对政府跨界治理的制度试验

近日，城市的“合并”成为一个热门话题。

首先是北京确定“不合了”。近日获得中央批复的《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）（2016年—2035年）》提出，要实现城市副中心与廊坊北三县地区统一规划、统一政策、统一标准、统一管控，促进协调发展。

这也为一直以来颇受关注的北三县是否划入北京之争画下了句号。但“四统一”的提法，也有人称之为“曲线入京”。1月7日，全国政协网站挂出的一条消息显示，在北京市通州区政协全会上，通州区发改委副主任刘秀杰建议，在通州与北三县地区建立国家跨界治理综合改革试验区。 

无独有偶。1月9日，新华社发布消息，近日，国务院批复同意山东省调整济南市莱芜市行政区划，撤销莱芜市，将其所辖区域划归济南市管辖；设立济南市莱芜区，以原莱芜市莱城区的行政区域为莱芜区的行政区域；设立济南市钢城区，以原莱芜市钢城区的行政区域为钢城区的行政区域。

实际上，行政区划的调整，一直是国人津津乐道的话题。尤其是在地方政府竞争激烈的背景下，行政区划的调整、合并，往往伴随着“话语权”、“主导权”等诸多话题议论。此前，武汉、成都、西安、杭州等地，也都曾有过“鲸吞”周边县市之举。

从前例来看，通过行政区划调整这种地方政府组织形式的变动，对城市发展不无促进。武汉、成都、杭州都曾从中受益。陕西的西咸新区，也经历了从“省管”到划归西安“市管”的变动，据笔者观察，市管前后，在招商引资、产业发展等方面，工作成果亦有差距。

但笔者认为，北京与其他城市不同，北京的“合并”，与其他城市的“合并”，这背后其实是两套逻辑。

对于省会城市而言，这是一种在地方政府竞争思维主导下的人为“求合”，是为了提升所谓的城市首位度，加强集聚发展能力，最终提升城市发展实力的主动选择。

但北京不同，北京面临的是被动的跨界治理问题。

所谓跨界治理，是指随着城市化的深入推进，区域内经济社会联系的不断加强，这使得大城市及其周边的公共事务的日益扩张并开始跨界，公共事务逐渐超出单一行政辖区的地理边界、管辖范围和治理能力，从而对产生的跨区域治理公共事务。

对于北京而言，在高房价高生活成本的挤压下，环京周边的地区，如北三县与燕郊都集聚了大量人口，“睡城”遍布主城四周，所造成的交通、医疗、环境等城市病，一直以来也困扰着北京。

需要认识到的是，人口和产业不断向中心城市集聚，这是世界范围内来看经济社会发展进程中的必然趋势。北京城市公共事务的持续外溢和扩张，也是必然趋势，合了廊坊“北三县”，还会有“南三县”、“西三县”。

实际上，我国户籍人口城镇化率还不到50%，城市化还有很长的道路要走，不仅是北京，9个国家级中心城市，和其他一些超大城市，未来可能都会面临这跨界治理的难题。

因此，对于此类城市而言，简单的从政府组织角度出发的行政合并解决不了根本问题。同时，从体制机制上而言，我国的一些根本性制度，比如户籍制度、土地二元制度等，和一些临时性的政策，比如地方调控，对于公共事务的跨界治理都谈不上友好，地方壁垒甚于他国。这些都需要通过地方试点，通过探索出一套跨界治理的具体制度安排和权力配置机制，来解决这一难题。

但是，出于某些原因，地方对于此类制度的探索积极性必然缺失，这需要中央政府的大力推进。 

（编辑：李靖云）