改革文件缘何难落实？央行研究局长称处长起草文件无法协调分歧意见，只好大而化之

（中国人民银行研究局局长徐忠在演讲）

在2月16日的“中国经济50人论坛2019年年会”上，刚刚入选“中国经济50人论坛”的个性化官员、中国人民银行研究局局长徐忠将炮口指向了改革文件的制定与落实问题，他指出，当前改革文件追求大而全、面面俱到，但具体该怎么做往往语焉不详，需要相关部门出台细则才能执行。

这是由于大部分政策文件是由处长们负责起草，对于分歧意见，处长们没有调整立场、相互妥协的权力。然而问责对改革方案出台是有时间限制的，为了在规定时间内完成规定动作，就只好把有分歧的问题从文件中拿掉，或是只好大而化之，然而这些有分歧的内容恰恰是改革真正需要推动解决的重点和难点问题。

徐忠表示，推动经济转型和高质量发展的关键在于建立规则明确、透明、市场化、法治化的高水平的市场经济体系，而要实现上述目标，则要提高决策的科学性、有效性和精准度。

他表示，党的十八届三中全会作出了全面深化改革的重大决定，明确了改革的总体框架，为改革做好了“顶层设计”。以此为指引，机关干部“白加黑”，“5+2”，加班加点，抓紧出台改革方案。然而，社会上对一些重大改革措施的评价并不一致，还有一些人表示一些改革的实际获得感并不强，这就需要我们仔细审视这一问题。

在仔细翻阅已经出台的政策文件后，徐忠发现了这些问题：

第一，从决策机制上看，有的文件表述与十八届三中全会的精神保持一致，但一些改革的难点和需要解决的实际问题，往往没有提到。

“我想这背后可能是政策文件的制定过程和决策机制有关。”徐忠解释，大部分文件是由处长们起草的，在交流时会发现各部门对一些问题的看法存在分歧。这种分歧可能是因为认识上的差异，也可能是有部门利益的考虑，很难协调一致。但处长们没有调整立场、相互妥协的权利，但文件的出台是有时限要求的，“所以就把有分歧的问题从文件中拿掉”。徐忠称，被拿掉的有分歧的内容恰恰是改革真正需要推动解决的重点和难点问题。

第二，从文风上看，文件追求大而全、面面俱到，但具体怎么改，往往语焉不详，需要相关部门出台细则才能执行。

在其看来，我国政策文件大多结构工整相似，涵盖改革的方方面面，从形势研判到改革的必要性，从指导思想到基本原则等等。但是对政策的细节表述比较少，很多用鼓励、支持等表述。但如何鼓励和支持，并不清楚。“为什么会有‘以文件落实文件’，一个原因就是上一级文件没把细节讲清楚，事实上多个文件出台，实际效果达不到预期目的，也会影响市场主体的预期”，徐忠表示，“当然这可能也与中国的文化心理有关，不愿意把事情用老百姓能懂的语言讲清楚，也不屑于描述具体的过程，而是见大不见小，喜欢写大文章”。

第三，很多文件仍没有体现政策制定的科学性，体现市场化导向，以及系统化的分析框架。而往往是为了短期目标，用行政化手段去改变长期性制度，“而制度保持稳定实际上是稳定预期很重要的关键”。

第四，从执行上看，立法存在部门化现象。

（中国人民银行研究局局长徐忠在演讲）

徐忠认为，行政部门具有较大的自由裁量权，无法真正体现市场化和法治化。“立法部门委托行政部门立法，法律、规章制度出台需要各部门之间自下而上沟通协调，负责起草文件的司长发现各部门意见不统一，不能写进法律里，只能大而化之，结果法律、规章制度落实不得不依靠行政部门出台相关细则，明确标准和操作程序，这就赋予了行政部门较大的自由裁量权，导致高标准立法、普遍性违法、选择性执法，同样的规则因为执行部门的自由裁量权过大而产生选择不同的效果，必然会扰乱市场预期，冲击市场信心。”

徐忠称，近年来我国出台了一系列的改革，客观看成绩是实实在在的，人们群众对进一步深化改革、释放改革红利充满期待。在此背景下，只有进一步改进决策机制，改革问责机制，改革文件的设计理念，改革文风，才能巩固改革的预期，增强市场主体及中国经济发展的市场信心。

“当然改革方案改革了，也会改善公务员的生活和工作质量。”他说。

（编辑：陈洁）