评论丨“普惠养老”须瞄准“刚需”老人

正在步向高龄社会的当代中国，在寸金尺土的城市里为大多数领着微薄退休金的老人提供照料服务，成本恐怕是最大的问题。租金贵、贷款成本高，加上各种税费，结果是投资者却步，老人又受惠不了。日前，三部委联合印发了《城企联动普惠养老专项行动实施方案》（下称“方案”），是否能为破解上述难题提供一套办法，值得关注。

从主要机制上看，方案推动的主要做法是由政府提供各种优惠政策，降低企业的进入门槛，并与企业约定服务内容和动态调整价格机制，最终目的是扩大养老服务的有效供给。与以往的各种养老服务优惠政策略有不同的是，方案突出了一个关键词——普惠。在具体举措上，方案明确了一些城市已经在做的床位补贴措施：中央预算内投资将采用补助的方式，按每张养老床位2万元的标准补助，每个城市年度补助床位数最高可达上万张。

政府对养老加大投入，是很有意义的政策措施。不过，社会政策要做出效益，加大投入仅仅是个充分条件，而必要条件还包括瞄准服务对象。

以需要照料服务的老人是否要与自己的居所及社区割离来分类，养老服务主要有机构养老与居家社区养老两种。从方案的指向来看，尤其是“床位补助”等措施，主要指向是补助机构养老，让更多老人负担得起养老院的床位。应该讲，“床位补助”措施其实在不少城市已经实施了一段时间，现在加大力度固然是好事，但如果想使政策目标顺利实现，还需要回顾一下过往类似措施有何不足。

对于很多服务提供者而言，以往地方政府提供的“床位补助”措施，最大问题是资金到位不及时。例如，广东很多地方会把一笔钱拆开三到五年发放，客观上增加了院舍投资者的资金回笼周期。

而对于很多学者而言，纳税人的钱如何用得其所才是核心关注，他们认为，“床位补助”的缺陷在于只问床位数量，不问床位给谁住，结果是瞄不准政策对象。

政府补贴机构养老服务，尤其是在“普惠”这个政策目标之下，目的自然是让有照料刚需的老人多一个负担得起的选择。那么，怎样的老人才有这个“刚需”呢？显然，晚上跳广场舞或在马路上竞走的群体还不是需要社会照料的对象，只有在家庭或社区中得不到适切照料且又无法自理的老人，才有此“刚需”。因此，这些受政府补贴的床位理应优先接收上述老人，而不是尚能自理的老人。回到养老服务的基本逻辑，并非所有过了60岁的退休者都需要政府投钱提供服务，有限的资源必须排优先次序，先照料“刚需”者。但是，在中国，相关统计显示，住在养老院中的老人有超过三分之二并非失能失智者，而他们的床位均不同程度地得到政府的补贴。而非民政救助对象的老人，即使失能失智，也只能把千斤重担先压到家人身上。因此，政府给机构床位的补贴，如果瞄不准，就很容易出现逆向福利。

笔者在珠三角某大都市就见过一家月费过万的高端养老院，建了四栋楼供老人入住，其中三栋是自理，仅一栋是护理，但四栋楼里的所有床位均符合资格拿政府补助。先不论补钱到这机构对于“惠普”目标有何裨益，就算三栋自理楼住满了老人，对于满足机构养老的“刚需”有何用处呢？

“普惠养老”在中国，虽然还未走到财政支持覆盖全民的这个国际标准，但能以让大多数老人负担得起为目标，相当值得称道。要实现这个目标，我们需要进一步厘清养老服务的对象是谁，在数量庞大的退休者中，政府资金的投入必须有轻重缓急。(编辑 欧阳觅剑)

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