全国人大代表方燕：修改《证券法》 加强监管证券公司等中介机构

中国证监会、上海证券交易所已经于3月1日正式发布了《科创板首次公开发行股票并注册管理办法（试行）》及其配套业务规则。科创板将采用注册制。

全国人大代表、陕西省律师协会副会长方燕介绍，在注册制下，企业在科创板发行股票并上市之前，其实质审查主要依靠保荐人与证券服务机构(以下合称“中介机构”)核查，充分的信息披露是注册制最核心的特征。

“注册制进一步加强了保荐人、律师事务所、会计师事务所等中介机构作为证券市场‘看门人’的责任。”她说。

（全国人大代表、陕西省律师协会副会长、北京金诚同达律师事务所高级合伙人、西安分所主任方燕）

方燕建议，在《证券法》修订过程中，应充分考虑并适应资本市场关键制度的重大变化，对中介机构这一资本市场的主要参与者与“看门人”的职能、权利、义务与责任等作出更加明确的规范，使其更好地服务于科创板施行后的资本市场，促进资本市场健康有序发展。

《证券法》缺少对中介机构的系统性规范

方燕在调研时发现，目前《证券法》以及证券监督管理机构对中介机构进行监管的法律法规、规范性文件已有一定的立法基础和监管实践经验，但仍然存在监管主体不明确、法律关系不清晰、协调机制不顺畅、监管力度不够和诚信约束不足等问题。

中介机构在证券市场中的重要作用，源于其能够减少证券市场各参与主体之间信息不对称的程度，即发挥其“看门人”的核心功能。“看门人”机制指的是中介机构凭借其专业知识，分别对证券发行人的各项情况及其提供的信息开展调查和审核，发表专业意见，从而以自身信誉为担保向投资者保证发行证券的品质，使投资者少受虚假、错误信息误导。

现行《证券法》在“第六章证券公司”中对中介机构之一的证券公司做了规定，但主要集中在证券公司的设立、准入、维持、风控等方面，而对于证券公司作为中介机构履行保荐人或者财务顾问职责，为证券市场提供服务方面规范不多。

《证券法》在其他条款也对中介机构有一些规定，但缺少对中介机构的系统性规范，存在立法上的空白。

细化中介机构及行业协会的法律规范

由“欺诈发行退市第一股”欣泰电气引发的一系列诉讼纠纷，将首次公开发行并上市中保荐人、律师事务所、会计师事务所等中介机构的责任及其分配问题推向了风口浪尖。

“这一案例说明了包括《证券法》在内的我国现有法律法规体系对中介机构从业的责任及边界的相关规定，存在职责泛化、边界不清、重复劳动等问题。”方燕说。

她认为，各中介机构应当在各自的职责范围内独立发表专业意见并承担相应的法律责任，即中介机构对于自身肩负的职责应尽特别注意义务，做到充分的尽职调查；对于其他机构已出具专业意见的事项应尽一般注意义务，进行审慎核查。

但目前，相关法律规范对于“特别注意义务”、“一般注意义务”、“审慎核查”等用语的定义并不明确，亦未确立相关标准或指引。

“在科创板及注册制推出之际，《证券法》对各中介机构的权利、义务、责任范围及其边界予以明确规定正当其时。”方燕说。

她还认为，应充分发挥行业协会的专业作用，将各中介机构行业协会纳入《证券法》规范范畴。

“各行业协会应加强制定行业标准、行业规范，加强对领域内证券从业人员的系统性培训；建立各行业协会会员的执业问题解决机制，并在行业协会之间建立合作协调机制，明晰各中介机构的执业权利、义务、责任及其边界，使中介机构之间的业务对接更有组织与规范，无序变有序。”她说。

现行《证券法》对证券业协会做了规定，并未涉及其他证券服务机构的行业协会对其从事证券服务业务所起的规范和协调作用。

立法规范中介机构违规后的业务受限

目前中介机构从事主板、中小板、创业板业务时，一经证券监管机构立案调查即业务受限；从事科创板业务时，如果存在未勤勉尽责等情形，致使发行人信息披露资料存在虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，自确认之日起采取3个月至3年不接受相关单位及其责任人员出具的发行证券专项文件的监管措施。

方燕认为，该等规定与实践存在一定问题与缺陷。

首先，目前的法律法规以及规范性文件对于各类中介机构业务限制的运用情形、影响范围、溯及效果等方面的规定差别较大，各中介机构的责任不对等；

其次，存在定义不够明确、信息透明度欠缺、程序性规定不足、对行政行为相对人权利保护不足等缺陷。

她建议，在《证券法》修改时应将中介机构被立案调查或者违法违规后的业务受限情形上升由立法行为予以明确规范。在限制原则、限制阶段、实施程序、所涉当事人的权利义务等方面作出统一、明确的规定，最大程度降低中介机构业务受限对证券市场的负面影响。

进一步完善投资者保护制度 

完善证券市场投资者保护制度是资本市场的一项基础性、根本性工作。    

目前，国家设立了证券投资者保护基金，但该基金仅用于对证券公司的债权人予以偿付。证券公司也建立了保荐人先行赔付制度，但该制度存在制度设计层级低、赔偿条件单一、赔偿数额不确定、赔偿案件数量少等问题。

总之，在出现证券市场违规案件时，广大投资者很难获得赔偿且赔偿金额难以覆盖损失。

因此，方燕建议，在修改证券法时，应加强投资者保护的顶层制度设计，确保中小投资者利益得到有效保护。

首先，应规定发行人、中介机构等在开展单项证券业务时购买证券市场强制责任保险，用于在发生证券市场违规案件时对合格投资者造成的损害进行赔偿。

其次，应规定用证券监管机构对证券市场违规主体的全部或部分罚没款项设立损害赔偿专项资金，用于在发生证券市场违规案件时对合格投资者造成的损害进行赔偿。

再次，应规定在证券市场违规案件发生时，可以通过损害赔偿专项资金购买中介机构的第三方服务，为中小投资者提供援助。

（编辑：周上祺）