全国人大代表、央行广州分行行长白鹤祥建议: 尽快制定《粤港澳大湾区经济发展促进法》

21世纪经济报道 21财经APP 张奇 北京报道
2019-03-05 12:43

全国两会拉开帷幕,21世纪经济报道记者获悉,全国人大代表、中国人民银行广州分行党委书记、行长白鹤祥带来了一份关于制定《粤港澳大湾区经济发展促进法》的议案。

议案认为,国际经验表明,谋求粤港澳大湾区长期发展必须法治先行,且粤港澳大湾区建设不同于世界其他著名湾区,它涉及一国两制框架下三种法律制度、三个关税区、三种货币体系、十一个地区基础设施和人流、物流、资金流和信息流的互联互通。

议案提出,尽快由全国人大制定统一的《粤港澳大湾区经济发展促进法》,对促进大湾区经济发展涉及一国两制的法律制度衔接等问题作出明确的法律规定,由港澳两地立法机关根据相关程序同意在港澳地区适用。

立法建议

议案从立法体例、立法模式、主要内容等方面,对制定《粤港澳大湾区经济发展促进法》提供了具体的思路建议。

立法体例方面,鉴于粤港澳大湾区此前尚无专门立法,缺乏立法经验,且粤港澳大湾区建设对相关法律的需求较为急迫,按照“急用先行”的原则,建议可先由国务院制定出台行政法规《粤港澳大湾区经济发展促进条例》,待条件成熟后,再由全国人大制定《粤港澳大湾区经济发展促进法》。

因此,当前以行政法规的形式制定《粤港澳大湾区经济发展促进条例》是最切合实际的,也是立法成本较小和最理想的路径选择。

立法模式方面,目前区域融合的立法模式,国际上主要有三类:一是东京湾和旧金山湾的顶层立法模式,二是纽约湾的平行立法模式,三是欧盟的跨境立法模式。根据区域融合立法的国际经验和粤港澳大湾区涉及“三个法域”的情况,《粤港澳大湾区经济发展促进法》的立法模式应当采取欧盟的模式。

即通过国务院制定出台的《粤港澳大湾区经济发展促进条例》主要适用于珠三角九市,香港、澳门的立法机关可以通过相应的法律程序认可《粤港澳大湾区经济发展促进条例》,从而使得《粤港澳大湾区经济发展促进条例》可在整个粤港澳大湾区适用。这样的模式既快捷、灵活、权威,又尊重了“一国两制”下香港、澳门的立法权,有利于减少阻力,并为后续粤港澳大湾区立法提供借鉴。

主要内容方面,议案认为《粤港澳大湾区经济发展促进法(条例)》可以包括总则、机构设置及规划发展、空间布局、市场一体化、创新驱动、现代产业体系、金融创新发展、共同对外开放、保障机制及附则等内容。议案认为,主要内容可以在明确机构设置,成立专门的财政发展基金,妥善处理法律冲突问题等方面有所创新。 

当务之急

白鹤祥认为,粤港澳大湾区建设存在融合难度大、法律冲突显著、相关政策文件尚待立法程序确认等问题,制定《粤港澳大湾区经济发展促进法》乃当务之急。

当前粤港澳大湾区具有“一二三四”(即一个国家、两个制度、三个关税区、四个核心城市)的特征,存在三种不同的法律制度。粤港澳大湾区涉及在两种法系、三种不同法律制度下开展的府际合作(指政府之间在垂直和水平上的纵横交错关系,以及不同地区政府之间的关系),法律冲突是粤港澳大湾区区域经济一体化面临的重要问题,主要表现在四个方面:

一是法律体系差异,广东省广州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、东莞市、中山市、江门市、肇庆市(以下称珠三角九市)是内地法域的组成部分,属于大陆法系,香港为英美法系,澳门则秉承葡萄牙法律传统,亦属于大陆法系。

二是立法权限和程序差异,香港、澳门享有较为独立的立法权,分别由立法会根据基本法规定并依照法定程序制定、修改和废除法律。

三是司法审判体系差异,香港、澳门均享有独立的司法权和终审权。

四是行政管理差异,香港、澳门虽与广东同属中央政府,但根据基本法的规定,中央政府负责管理特区的外交和防务,特区政府享有高度自治的行政管理权,自行处理特区的行政事务。

白鹤祥认为,在法治社会中,法律制度的趋同和融合无疑是经济社会制度融合的基础,通过制定《粤港澳大湾区经济发展促进法》,逐步构建统一而有效的粤港澳大湾区法律体系,是实现粤港澳大湾区真正融合发展的重要前提。

“制定《粤港澳大湾区经济发展促进法》的条件已初步成熟。”白鹤祥称。

一是制定《粤港澳大湾区经济发展促进法》的社会基础已经形成。粤港澳大湾区概念经过多年的酝酿和发展,影响广泛,深入人心。相关专家、学者也认识到,与东京湾、纽约湾、旧金山湾相比,粤港澳大湾区建设的最大障碍是法治壁垒。

二是2017年签署的《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》和近日发布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》,为制定《粤港澳大湾区经济发展促进法》奠定了坚实的政策基础。

三是国际上成功的区域融合立法经验可资借鉴。例如,美国的地区开发,先后制定了《区域复兴法案》和《区域开发法案》;日本首都圈的建设,制定了《首都圈整备法》,从法律上界定首都圈的范围和发展方向。跨境区域融合较为成功的欧盟也制定了《欧洲联盟条约》和《欧洲联盟运行条约》,奠定了跨境区域融合的法律基础。区域融合方面的立法经验表明,法治先行,有利于稳定预期,促进区域的良性可持续发展。

(编辑:曾芳)