社论丨提升城市治理 实现均衡发展

日前，国家发改委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》，布置了包括加快农业转移人口市民化、优化城镇化布局形态、推动城市高质量发展、加快推进城乡融合发展等方面19条具体任务。

新文件的主要目的是加快实施以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略，推动1亿非户籍人口在城市落户目标取得决定性进展，培育发展现代化都市圈，推进大城市精细化管理，支持特色小镇有序发展，加快推动城乡融合发展，实现常住人口和户籍人口城镇化率均提高1个百分点以上。

这些政策是基于存量的结构性优化，推动城市群和都市圈健康发展，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局，在这个过程中加大非户籍人口在城市落户推进力度，推动未落户城镇的常住人口平等享有基本公共服务。

在以人为中心的发展思路之下，新型城镇化主要实现共享式发展，实现公共服务的均等化；进而，通过优化城市结构，提高城市化率，构建以内需为导向的消费型社会形成，从而实现公平与效率的共同提升。

城市化率越高，人口聚集程度越高，会带来更高的规模效应与生产效率，因此，在中国经济转型升级的背景下，提高城市化率有利于提高劳动效率并扩大消费。与此同时，中国经济结构正在从第二产业为主向第三产业为主转变的过程中，城市化率的提高，尤其是人口聚集的大中型城市可以产生足够规模的服务需求，从而形成更专业化的社会分工，提供更多岗位，有利于形成消费主导的经济结构。

长期以来，中国的城市化主要根据行政权力进行资源分配，并通过户籍制度等工具控制城市规模。这实际上影响了生产要素配置。这种行政主导的倾向一定程度上限制了城市发展，并将城乡二元结构带入城市，制造新的不公。根据部署，多数城市将实现落户自由，将会在一定程度上促进市场化的资源配置。但是，缺乏市场化造成的城市之间的巨大差别，仍然会使失衡的局面持续存在。

虽然北上广深等城市的现代化程度已经比较高，但我国很多城市基本上依然处于农业文明统治的世界，越是向基层，越是到西部和北部，越是如此。这种文明形态表现为体制崇拜、关系社会、漠视规则，等等，缺乏市场化与法治化思维，导致经济发展没有活力，规则意识不够，压制了竞争、创新等活动，经济寄生于体制，机会不够多。这是大部分中国城市的状态，年轻一代更愿意去东部发达地区的城市工作，因为在这里依靠个人能力就能生存和发展，而不是依赖社会关系。

如果中国不全面升级城市文明形态，建立市场化与法治化的社会，发展市场经济与工商文明，那么，在自由迁徙落户的大背景下，可能会产生两个极端：一些城市甚至一个广阔的区域陷入萧条，而另一些城市不断膨胀，产生大城市病。在地区文明失衡的结构上实现流动自由，会导致区域之间更加失衡，导致资源配置的恶化。

如果一些地区落后的城市文明形态不改变，不能实现城市之间在治理标准上的统一，那人口自由落户只会加速那些城市的堕落，并带来老龄化、财政压力、城市溃败等问题，这种负面效应对整个国家而言，将远远高于人口加速流动产生的效率提升。

另一方面，东部一些城市具有很强的吸引力，人口持续不断涌入，并且正在通过城市群、都市圈建设来消化更多的人口。但是，过多的人口涌入可能带来大城市病，对土地、水等资源构成压力，也对城市治理能力提出挑战，拥堵、污染、高房价等可能会削弱经济运行的效率，不断增加成本。

一个需要重视的问题是，东部人口聚集的中心城市大部分都拥有比重较大的制造业，城市的过度扩张必然会挤压制造业的空间。而一旦制造业大规模迁移，这些城市如果没有较大比重的高端服务业作为产业支撑，就无法继续提供足够的岗位。尤其是中国正处在经济转型的过程，一些城市盲目通过某些政策吸引人口，但产业的发展动力则不足。

曾有观点认为，中国存在“三个世界”。如果不努力实现治理上的“同一个世界”，并在这个基础上释放更多城市的活力，就会出现“第三世界”人口大规模向“第一世界”转移。因此，自由迁徙和落户很重要，但必须尽快实现城市治理能力的提升，完善市场经济与法治社会，才能实现更加均衡的可持续的发展。

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