人民日报：为何上海自贸区新片区为“特殊功能区”

6月3日，中央政治局常委、国务院副总理韩正在上海主持召开推进长三角一体化发展领导小组会议，他以新身份亮相——推动长三角一体化发展领导小组组长。犹记去年8月，也是韩正任组长的粤港澳大湾区建设领导小组首次会议，是在京举行的。此次长三角首会挪步上海，是个醒目的破例。

而更醒目更具深意的，是韩正的这段表述，透着决策层对长三角一体化上升为国家战略，意在“高举高打”的胸有成竹，“要站在全局和战略的高度，进一步统一和提高思想认识，深刻领会党中央的战略意图，充分发挥长三角优势，紧扣‘一体化’和‘高质量’两个关键，做好一体化发展这篇大文章，建设最具影响力和带动力的强劲活跃增长极。”

“全局”“最具”“强劲活跃增长极”——用词果决，力透纸背，决策层审时度势，决意通过长三角这个“突击队”，引领中国的高质量发展和高水平开放。

着重强调上海自贸区新片区“特殊功能区”，决策层深意何在

耐人寻味的是，长三角一体化领导小组会议上，韩正高频率提及“自贸区”：“着力推动自贸试验区高质量发展，通过制度创新推动高水平开放，用高水平开放倒逼改革，全面提升长三角国际合作竞争新优势”；“加快上海自贸试验区新片区建设，打造更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区”。

特殊经济功能区——上海自贸区新片区这个定位，最早由上海市市长应勇公开提出，那是在今年1月的上海“两会”，而今已然得到中央明确。

那么，这个定位深意何在？和长三角一体化国家战略，和国际影响力、竞争力有何关联？重温上海市临港地区管委会常务副主任陈杰年初对媒体透露的这番话，或有所悟。

陈杰认为，上海自贸区在过去5年内，实施了包括负面清单等一系列重大改革，但与发达国家投资和贸易自由化程度相比，仍有较大差距。而定位为“特殊经济功能区”的新片区，要加大改革突破力度。比如，在税制安排方面，可以参照新加坡经验，开展离岸税制探索，支持离岸贸易、离岸金融和数字贸易发展，“把握先机，加快建设全球数据港，主动参与国际规则制定”。

民建中央副主席、上海市政协副主席周汉民也将新片区直接呼为“特区”，“战略核心产业集聚，离岸金融先行，全球科技协同创新，真正打造一个国际最高标准、最好水平的‘制度特区’。”

特区，在此前40年改革的引领意义不言而喻。

看来，要做“突击队”的“新特区”，准备突破的，正是投资和贸易方面更自由、更开放，科创与产业更创新、更协同的主动作为，缩小和国际水平差距，让中国的开放，“跃上葱茏四百旋”。

细读会议报道通稿，大江东工作室发现，以局部的制度创新推动高水平开放，再以高水平开放为动力，倒逼体制机制改革，激发市场活力，进而提升参与国际竞争的实力——长三角新一轮一体化发展，其国家战略的廓大格局，至此有了明确的故事线。

在“特殊功能区”里埋下的，原来是中国新时期改革开放龙骧虎步的一个伏笔、一步先手棋；亦传递着中国改革开放局部突破带动全局改革、以高水平开放倒逼改革的着意安排，“蹄疾”与“步稳”是完全可以并行不悖的改革节奏。

以局部突破引领全局创新，以开放倒逼深入改革——“上海样本”新意迭出

中国改革开放40年，“无不是以更大开放倒逼更深入的改革”，前不久，在长三角一体化发展高层论坛，周汉民认为，尤以2013年自贸区的批准建立，最能体现这个特点，“自贸区建设是中国一次前所未有的‘自我开放’，是一扇开放模式创新的‘窗口’，更是一场制度改革的‘大戏’。”

上海自贸区建立前，我国对外资管理一直采用《外商投资产业指导目录》模式，“目录“由国家发改委和商务部制订，所有外商投资和商业投资只能局限在规定范围内。

上海自贸区“负面清单”政策出台，实行外资准入备案制管理模式，商务主管部门只对投资主体资格、投资领域行业等基本信息备案，投资管理由事先审批转为注重事中、事后监管。

源自“上海样本”的经验，不断被复制推广，走出试验区，进入全中国。

国务院先后向全国发布了5批自贸区经验复制推广的改革事项，内容也由外而“内”，延伸到自然人“一人式”税收档案、企业名称自主申报等经济社会生活方方面面。

在首届国际进博会主旨演讲中，习近平面对全世界为上海打“广告”：上海“应开放而生，因开放而兴”。以高水平开放促进高质量发展，原本就是上海的底色。

上海最新高扬的开放旗帜，又飘在了浦东新区。5月31日，上海市委常委会审议通过《关于支持浦东新区改革开放再出发实现新时代高质量发展的若干意见》，赋予浦东更大改革自主权。29岁的浦东新区，还要“立足更高起点深化改革、更高层次扩大开放”。

从自贸区新片区、浦东新区到全上海，到长三角，再到全国，制度创新和高水平开放的涟漪，一圈圈扩大，吹皱满池春水。中国新一轮的全面深化改革，不断从局部突破，让一些地方担纲领跑；让改革与开放、顶层设计与区域创新，始终良性互动。当“特殊功能试验区”、当长三角的良种能在更大面积播撒，中国高质量发展、高水平开放获得的新动能，将喷薄而出；在国际合作与竞争中，中国也将更主动更自如更有底气——这便是“最具影响力和带动力的强劲活跃增长极”的意义所在吧。

原来，长三角一体化的国家战略，落子长江之东，谋篇布局的却是全中国新一轮改革开放的一盘大棋。

长三角“示范区”，能否以“制度创新样板间”实现“四两拨千斤”

上海市发改委主任、长三角区域一体化合作办公室主任马春雷在接受大江东工作室采访时，提及了两个重要的“区”。

首先是上海自贸试验区新片区，“作为长三角一体化发展的组成部分，就是要对标国际上竞争力最强的自由贸易区，打造与国际通行规则相衔接、更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区”，成为深度融入经济全球化的重要载体，为我国主动地参与和引领经济全球化进程提供战略支撑。

如果说自贸区建设延续了上海开放向东而张的开放势头，那么在长三角一体化发展国家战略下，这个势头如今也在向西而望。

马春雷还提及了另一个备受关注的“特区”——长三角一体化示范区。

长三角三省一市区域面积达35.8万平方公里、人口2.2亿、经济总量超过21万亿元，幅员辽阔、经济体量巨大，地区差异也不小，“在这样一个大的空间里进行制度创新的探索、发展新理念的贯彻落实，需要有一个先行先试区域”，马春雷说。

随着一次次信息披露，上海、江苏、浙江三省市交界处，被称为长三角区域一体化“制度创新样板间”的长三角生态绿色一体化发展示范区，正渐露真面。

缘何要建示范区？

以上海青浦区为例。南东西两翼宽广，中部狭窄。从地图上看，仿佛一只蝴蝶正朝着太平洋振翅欲飞，但不靠海、不临港，青浦的开放地位并不突出，2017年，上海市货物进出口总额32237.82亿元，而青浦仅759.7亿，占比不到2.5%。

借首届进博会东风，2018年，青浦区实现实到外资6.2亿美元，与2017年相比，同比增长近38%，外资项目数、合同外资、实到外资“三连增”，创五年来新高。

南与浙江省嘉兴市嘉善县相接，西与江苏省苏州市吴江区、昆山市相连，借助国际贸易集聚优势，青浦初尝用开放打开发展空间、用开放推动深化改革甜头。

“中国改革开放，一条重要经验就是单点突破，如最早的经济特区、国家新区再到自贸区”，中国科学院大学国家土地科学研究中心主任董祚继说，“长三角这么大的区域，不妨先选择一个有代表性的区域，对破除一体化障碍进行试验。”

可不可以选择沪苏浙交界区域建设示范区，在不破除现有行政区划前提下，打破行政边界壁垒，为长三角一体化发展探索制度创新之路？“这就会面对一体化最核心的问题，怎样建立一个区域协调机制？”在中国科学院南京地理与湖泊研究所研究员陈雯看来，长三角的协调，边界处就是最关键处。当然，在边界地区设示范区，不是建一个新城新区，“它的功能应当是去试不同行政区划主体之间怎样协调，比如上海110接处警，警车怎样从青浦开到吴江？交界处这边是建设用地，那边是基本农田，怎么对接？”陈雯认为，探索到最后就是要形成跨行政区管理的一套规则和制度体系。

“探索一体化发展的制度创新，要聚焦规划管理、生态保护、土地管理、投资管理、要素流动、财税分享、公共服务政策、公共信用等方面”，马春雷期待，最终示范区要实现“规划一张图、交通一张网、环保一根线、市场一体化、治理一个章、民生一卡通、居民一家亲”。

韩正在讲话中，也提及了“示范区”——强化生态环境共保联治，紧紧围绕保护生态环境和实现绿色发展这个主题，建设好长三角生态绿色一体化发展示范区。

从生态起步，破解行政壁垒，是一步妙招。

看来，设立长三角一体化示范区，旨在“四两拨千斤”……

来源：人民日报

（编辑：吴桂兴）