多省专项债券全部归市县政府 债券+配套融资助地方稳投资

在减税降费背景下，大幅增长的专项债券，成为地方颇为珍贵的资源。

6月以来，多省对外公布了2019年全省地方政府债券资金安排方案。21世纪经济报道记者不完全统计发现，包括广东、安徽、湖南等多省将专项债券全部转贷市县，省级政府不分配额度；福建、湖北、河北、山西等省也将绝大多数专项债券转贷给市县。

之所以形成这种分配格局，跟土地出让收入等集中在市县政府有关，也跟加强市县政府支出保障有关。

近期中办国办联合发文，允许部分专项债作为项目资本金，支持合规配套融资，无疑给市县政府带来更积极的信号。

2019年地方新增债券额度为3万亿元，其中专项债券2.15万亿元，占比接近70%。-宋文辉 摄

资金分配与债务水平挂钩

2019年地方新增债券额度为3万亿元，其中专项债券2.15万亿元，占比接近70%。地方专项债券是积极财政的重要着力点，2019年专项债规模大幅增长了8000亿元，旨在为重点项目建设提供资金支持，也为更好防范化解地方政府债务风险创造条件。

从省级政府资金分配情况来看，市县政府将很好地享受到这部分资金支持。

6月5日，湖南省财政厅对外发布《关于2019年全省地方政府债券资金安排和省级预算调整方案（草案）的报告》，对589亿元债券额度进行分配，其中包括433亿元专项债，这433亿元专项债全部转贷市县。

湖南省财政厅指出，省本级重点支出得到较好保障，对市县支持力度进一步加大，2019年转贷额度增长59%，各地都可以获得新增债券额度，加强兜底基本民生能力等。

至于各市县的分配，将根据各地财力规模、国土面积、户籍人口、债务风险水平、承担的重点工作任务等测算分配，重点向债务风险低、偿债能力强、改革发展任务重的市县倾斜等。专项债券资金主要用于易地扶贫搬迁、园区基础设施、通组路、化解大班额、棚户区改造，以及铁路、公路和机场建设等。

安徽同样全部转贷给市县。安徽省财政厅表示，鉴于省级没有土地出让金收入，而专项债券主要由土地出让金等政府性基金收入偿还，建议专项债务全部分配市县。

5月31日，安徽省财政厅对外发布《安徽省2019年省级预算调整方案（草案）》，涉及到742亿元债务限额，包括671亿元专项债务，专项债务限额全部分配给市县。

具体而言，包括480亿元棚户区改造和土地储备项目，这部分额度将按各地上报的棚改、土储需求及政府性基金财力、债务风险等因素分配，由市县政府根据实际情况自行安排；178亿元其他领域项目，包括长江经济带生态修复“三大一强”项目30亿元、淮河行蓄洪区居民迁建项目27.2亿元、医院建设项目22.3亿元、铁路建设项目21.8亿元等。

6月10日，山西省财政厅发布《关于2019年省本级预算调整方案（草案）的说明》，涉及到约347亿元债务额度，其中包括238亿元专项债券，转贷市县的专项债券为203亿元，占比85%。

山西并未披露市县间如何分配，但也指出正按照债务率、偿债率、利息支出率等指标对市县政府债务进行风险评估和提示预警，督促高风险市县积极稳妥防范化解风险。

在转贷市县的债券资金用途上，有些省份给出了很具体的项目，有些省份只是划定了使用范围。比如，山西的上述预算调整方案中，对于转贷市县的203亿元专项债券，是“待各市县专项债券项目经本级人大常委会批准后，另行确定支出科目”。

专项债新政释放积极信号

除了专项债券资金大幅往市县政府倾斜，专项债券新政也将撬动更多投资资金。

“这对地方是非常积极的，像我们西部欠发达地区，前些年上了很多项目，专项债券若不能同时配备市场融资，很可能造成断档工程，文件出台非常及时。”有西部地级市财政局相关负责人对21世纪经济报道记者表示。

该负责人表示，他们上马的一个水库建设项目，前期投资规模很大，分配到市级政府的专项债券额度有限，不能满足投资需要。水库建成后，有持续的水费收入，项目收益能完全覆盖投资成本。在政策尚未明朗前，工农中建国有银行都不敢提供银行贷款。

专项债新政对此给予了明确。6月10日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合对外印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》。通知指出，对金融机构依法合规支持专项债券项目配套融资，偿债资金来源为经营性收入、不新增隐性债务的，不认定为隐性债务问责情形。

从2019年地方专项债发行情况来看，“债券+配套融资”已有实践，像部分地方发行的轨道交通专项债券，除了债券资金，还有银行贷款融资支持。不过，部分地方政府和金融机构对此仍有顾忌，直到中办国办政策明确这类情况“不属于隐性债务”“不纳入问责”。

“我们市负债水平在全省中等偏下，经济发展水平在西部算是好的，政府投资不足，不利于地方稳增长，政策松绑很及时。”在上述西部地级市财政局负责人看来，新政有利于调动地方政府积极性。

有东部地级市发改委投资处相关负责人对21世纪经济报道记者表示，因为债务管理更趋规范严格，之前很多谈到前期的项目停在半路上，因为投资要进预算，会新增政府债务，空间很有限。

该负责人认为，新政释放了一定积极信号，但是地方投资也更趋理性。无论是债务管理，还是将于7月1日落地的政府投资条例，都在强调市场理性，不能为了完成指标考核任务乱投资，项目的可行性、合理性、投资收益等在前期就要论证清楚。

“只有项目足够好，未来有足够的经营收入覆盖投资成本，才有可能将专项债券转为资本金，才能引入市场融资。对项目进行合理包装，比如打包一些商业开发资源来满足这些要求，比较费劲，我们还在摸索可能的实现路径。”该负责人表示。

（编辑：李博）

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