防止过度举债！国家发改委发文规范PPP投资：资本金应是非债务资金

7月1日，国家发改委对外印发《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》。

通知开宗明义指出，是为了贯彻落实党中央、国务院关于基础设施补短板、防范化解地方政府隐性债务风险的决策部署，而加强PPP项目投资和建设管理、提高PPP项目投资决策科学性。

该通知是按照近日国务院颁布实施的《政府投资条例》（国务院令第712号），以及《企业投资项目核准和备案管理条例》（国务院令第673号）、《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）等规定，给予具体部署。

21世纪经济报道记者梳理发现，该通知与此前国务院颁布的《政府投资条例》（于2019年7月1日正式实施）的要求相一致：要求对PPP项目开展可行性论证和审查，依法履行项目决策程序（政府注入资本金的项目，实行审批制），依法依规遴选社会资本，所有PPP项目要纳入全国投资项目在线审批监管平台统一管理等。

具体而言，比如：

1.PPP项目涉及公共资源配置和公众利益保障，其建设的必要性、可行性等重大事项应由政府研究认可。按照国务院关于“加强PPP项目可行性论证，合理确定项目主要内容和投资规模”的要求，所有拟采用PPP模式的项目，均要开展可行性论证。通过可行性论证审查的项目，方可采用PPP模式建设实施。

2. PPP项目可行性论证既要从经济社会发展需要、规划要求、技术和经济可行性、环境影响、投融资方案、资源综合利用以及是否有利于提升人民生活质量等方面，对项目可行性进行充分分析和论证，也要从政府投资必要性、政府投资方式比选、项目全生命周期成本、运营效率、风险管理以及是否有利于吸引社会资本参与等方面，对项目是否适宜采用PPP模式进行分析和论证。

3.采取政府资本金注入方式的PPP项目，按照《政府投资条例》规定，实行审批制。列入《政府核准的投资项目目录》的企业投资项目，按照《企业投资项目核准和备案管理条例》规定，实行核准制。对于实行备案制的企业投资项目，拟采用PPP模式的，要严格论证项目可行性和PPP模式必要性。

4. 实施方案、招投标文件、合同的主要内容应与经批准的可行性研究报告、核准文件、备案信息保持一致。实施方案、招投标文件、合同或建设中出现以下情形的，应当报请原审批、核准、备案机关重新履行项目审核备程序：（1）项目建设地点发生变化；（2）项目建设规模和主要建设内容发生较大变化；（3）项目建设标准发生较大变化；（4）项目投资规模超过批复投资的10%。

5.公开招标应作为遴选社会资本的主要方式。不得排斥、限制民间资本参与PPP项目，消除隐性壁垒，确保一视同仁、公平竞争。招标文件的主要内容应与经批准的PPP项目实施方案保持一致。

不仅如此，通知还强调严格执行国务院关于固定资产投资项目资本金制度的各项规定，包括资本金是非债务资金、满足资本金最低比例要求，不得变相举债、增加地方隐性债务等。

1.按照国务院有关规定，“投资项目资本金对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务；投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回”。各行业固定资产投资项目资本金必须满足国务院规定的最低比例要求，防止过度举债融资等问题。

2.不得通过约定回购投资本金、承诺保底收益等方式违法违规变相增加地方政府隐性债务，严防地方政府债务风险。

为了加大逆周期调节力度，更好发挥地方专项债券增加有效投资、优化经济结构、稳定总需求的作用，6月10日，中办国办联合对外印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，在严控地方政府隐性债务的同时，允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。

此外，通知还将加强PPP项目监管，惩戒违规失信行为。

通知指出，政府应依法依规履行承诺，不得擅自变更合同约定的政府方责任和义务。根据PPP项目合同约定，加强对社会资本方履约能力全过程动态监管，防止因社会资本方超出自身能力过度投资、过度举债，或因公司股权、管理结构发生重大变化等导致项目无法实施。依照规定将存在严重失信行为的地方政府、社会资本，通过“信用中国”网站等平台向社会公示，由相关部门依法依规对其实施联合惩戒。

附上通知全文：

国家发展改革委关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知

（编辑：周上祺）