镇江市政府卖体育馆还债？真相来了

因为地方政府债务，江苏省镇江市再次被各方关注。

这次被聚焦的原因是，镇江国有建设用地使用权网上交易系统在7月24日挂出了两幅“体育场馆用地”。从2个地块涉及到的具体信息看，是镇江市在2013年建成并投入使用的体育馆场地，更紧邻现镇江市委市政府。而按近几年的惯例，镇江的诸多大型活动大多选择这里进行仪式。

（图：镇江市体育馆，图片来源：镇江市体育局官网）

针对各方的反应，尽管仍有另2块商业用地和2块办公用地，也尽管镇江市自然资源和规划局在2天后出面解释为“本次挂地只是为了完善项目相关手续，并非出售或出卖体育场馆等项目”，但“卖地还债”的观点仍然成为了解读这次国有土地拍卖的核心。

这是因为，如同医院、学校等一样，体育场馆作为政府必须提供的公共服务之一，是为公益。而镇江本次则将位于城市核心区、使用仅5年的市级体育用地及其建筑物进行公开拍卖，从财务角度看，这如同企业出售核心资产，市场难免有所反应。

此前，21世纪经济报道曾披露镇江市主动谋划作为地方隐性债务化解试点城市，引发关注。其中的一大主要措施是，由国开行提供化解地方隐性债务专项低息贷款。

7月30日，有接近国开行的人士对21世纪经济报道记者表示，“这一做法可能不具备普适性。”因为化解政府隐性债务，并非镇江一家。

根据江苏省、镇江市统计系统近期披露的半年报数据，2019年上半年镇江公共财政总收入286亿，总支出517亿，收支差值-231亿。并且，按政府运作逻辑，由于财政支出安排早在2019年初已经市人大表决通过，从这个角度看，2019年下半年将是镇江财政支出压力最大的时刻。

适当负债有助于经济发展，债务举借需建立在可持续的经济增长之上。在当前经济处于深度调整期，关键问题在于地方政府的还债能力几何。特别是，当前正在讨论土地修法，一旦修法后集体土地入市，则政府的债务靠什么偿还？

为何镇江率先浮出水面

位于上海、南京两大都市圈之间的镇江，在1983年的“地改市”改革中，成为了江苏13个城市中地盘最小的一个（3000多平方公理），客观上成为了发达地区中的一个明显的洼地，为苏南板块中最弱。

近10多年来，镇江经济总量和公共财政收入先后被省内城市超越，特别是外向型经济没有明显竞争力，其中的进出口和利用外资更是没有优势，与所处区域不相称。2013年前后，江苏省主要领导先后9次到镇江调研。

因此，在江苏政坛普遍流传一个说法：在镇江当市长是煎熬的。现任镇江市长张叶飞在2019年政府工作报告中指出，过去的一年，面临的环境复杂多变，经受的考验非同寻常，困难比预想的多、挑战比预想的大。

江苏省财政厅在2019年省两会上披露的数据显示，2018年末镇江政府债务限额732亿（一般债限额264亿，专项债限额468亿），余额702.17亿（一般债余额241.02亿，专项债余额461.15亿），余额尚在限额之内。

2017年组建的新一届镇江市委市政府领导班子，高度重视政府债务问题，在江苏省内率先提出了对政府债务的战略管控的思路，在向省委省政府汇报时候提出了“责任不追究前任、问题不留给后人、矛盾不交给上级”的原则，此举得到了省级的肯定和支持。

对此，多个省内镇江籍学者对21世纪经济报道记者表示，“这一直面问题的做法，与镇江新班子发展经济的思路相关，把问题暴露、解决问题，也是当前政府面对新形势新情况治理中的一个积极大胆的尝试。”

但在2018年，包括镇江的主动应对以及来自江苏省级的支持等，在市场上被过度解读。而金融监管部门，也提醒银行机构谨慎对待镇江债务。这也意味着从实践中看，当前只有镇江一个城市愿意把问题暴露出来，导致了金融机构对镇江产生负面信用，这对当地政府协调债务化解问题带来了一定程度的挑战。

“当前，正在按照上级精神，积极稳妥化解债务。”有镇江官员这样答复21世纪经济报道记者。

为何热衷发债

从财政部门披露的数据看，镇江政务债务余额尚在限额之内，但市场解读为何走偏？

这与地方政府债务的真实属性有着本质的关联。简言之，这是因为地方政府主导的所有举债行为并非都在法律尤其是预算法的约束范围之内。

2017年7月，中央政治局会议首次提出了“隐性债务”这一问题，指出“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”。至此，在官方的表述中，“地方政府隐性债务”开始替代之前的“非金融企业杠杆高”这一表述，这更加符合当前中国经济高杠杆的原因和本质。而“稳妥有序的解决地方隐性债务”更是当前防范和化解重大金融风险中的关键所在。

地方政府隐性债务主要包括以下几类：地方政府融资平台债务；财政部2017年50号文和87号文之前，地方政府以PPP、政府购买服务、政府产业基金等形式形成的债务。

Wind数据显示，到2017年末镇江发过债的城投有息债务余额合计为2800多亿元。尽管城投债务并不一定全是隐性债务，但从规模看，显然超出了财政支出的能力。

有研究机构和人士统计了镇江近10年来的平台公司的融资方式，其中的诸多债券发行利率上升（8%左右较多），发行方式也多为非公开发行，并且以实际募集资金额远低于发行计划收场。非公开发行可适当避免“市场需求萎缩”。

需要关注的是，虽然并非镇江一家，但为何城市的城投等性质的公司也就是地方政府融资平台热衷于发债呢？

原因并不复杂。这是因为，发债就是纯凭政府信用，一般先要信用评级，评级越高发债成本越低，而信用评级与地方政府的信用背书关系密切。但是，地方城投平台会通过层层包装，避开监管，使之符合发债的要求。

此外，2010年以来，地方政府在极力突破银监会对政府融资平台实施的“名单制”管理，这样才能获得更多的融资资源。从实践看，诸多地方政府对平台公司进行了更名、重组等，以达到“新设或退出”，实质上仍然承担执行地方政府融资的任务，其贷款和发行债券难度的大幅降低，融资额度也会大幅增加，隐性债务风险会越累越高。

如此一来，尽管发债要求一般来说比贷款要求高，但因为地方政府的“包装”，这样就免去了抵押物等。比如，虽然镇江政府不再以工程应收账款作为担保，即平台公司债券不再由政府背书，但存在平台公司之间互相担保的现象。

这是发债导致诸多隐性债务无法纳入预算的根本原因。

镇江如何偿还

对于镇江近乎全国唯一主动披露债务的做法，江苏省级层面的态度则是：帮助而不救助。

上海财经大学教授郑春荣对21世纪经济报道记者表示，从镇江案例可以看出，各方寄希望于高速的经济增长与财政增长来自然消化债务的观点已是不可能了。

在当前形势下，考虑到“手心手背都是肉”，通过上级政府赋予的预算内债务置换以降低地方政府的存量债务规模已然是杯水车薪。21世纪经济报道记者多次联络镇江政府人士，都给以“正在积极稳妥化解中”的观点。比如，镇江下辖的句容市政府一位官员就表示，“2018年整体债务增幅不超过6%、乡镇债务化解不少于5%”的工作目标已完成。

不难发现，从近一年来关于镇江债务的一些政府层面消息看，除了镇江按照财政部《地方政府性债务风险应急处置预案》细化了出台了多个文件外，来自纪检监察部门的出手很多，颇具亮点。 在2019年1月18日召开的江苏省全面从严治党主体责任述职会上，江苏省委书记娄勤俭在点评时就指出，“镇江市在重点领域监管方面存在薄弱环节，政府隐性债务风险突出，甚至存在腐败问题。”

何为政府隐性债务风险当中的腐败问题？

有镇江当地消息人士告诉21世纪经济报道记者，当前纪委监察公布的消息是对前几年查处的效果，因为之前地方平台举债受到的约束和监管少，往往一个平台的主要负责人、开发园区的主要领导或乡镇级别的一把手，就能直接决定融资和发债规模和利息，“这其中不乏诸多融资掮客。”

据21世纪经济报道记者多方采访，不少地方隐性债务的利息在10%上下，尤以县级居多。按常理，政府债务的支出利息应当是低于市场平均水准的。

南京大学长江产经智库陈柳教授认为，以镇江为代表的城市解决债务问题，并非市一级政府能够协调，需要在中央层面更坚定的决心和新的办法。并且，各地应当对投资大的基本建设进行压缩，比如棚改等。

目前看，国开行出面只是路径之一，并且受制较多，并没有大规模展开。上述接近国开行人士之所以认为“不具备普适性”，则是因为担心风险，“尤其是人的道德风险。”上海财经大学500强研究中心教授宋文阁表示，镇江的国有资产基础相对薄弱，尤其是金融资产规模较小，发挥国有经济的稳定器和中流砥柱的作用有一定难度，但要积极做贡献。

（编辑：周上祺）