孙超专栏丨“逆向预算软约束”与地方政府债务博弈

孙超 [斯坦福大学访问学者、中国人民大学国际货币研究所（IMI）研究员]

日前，财政部部长刘昆发表文章《牢固树立艰苦奋斗勤俭节约思想 扎实做好财政改革发展各项工作》。文章指出，堵住“后门”消化存量，有效防范化解地方政府债务风险。

防范化解债务风险需要堵住“后门”。但“后门”的形式是变化的。

自从科尔奈1980年在《短缺经济学》里提出了“预算软约束”的概念，社会科学研究者发现中国各级政府之间、政府与银行和国企之间的关系常常能以此作为有效的观察视角。上级政府往往会在最后关头出手相助，重复博弈下的下级政府和国企负责人则在最大化自身经济和政治诉求的目标函数下，不断突破原有的预算约束，屡屡试探上级政府的底线。

不断突破预算约束的动力在于政绩，尤其是短期政绩。基层官员的平均任职期限虽无权威统计，但调任频繁属常态。正如周雪光在《“逆向软预算约束”：一个政府行为的组织分析》所指出的，“一个官员要在如此短的时间内做出引人注目的成绩，就必须有能力动员足够的资源，突破已有的预算约束”。

尽管地方官员的政绩冲动从未彻底消除，但其突破预算约束的具体行为路径仍然会随着时势的发展而动态演进。理论是灰色的，而生命之树常青。据媒体报道，去年夏天某政府平台技术违约后，其上级单位立刻对该单位负责人“做出了严肃批评，并且启动了问责调查”，甚至由纪委进行“隔离审查”。在当前的话语体系下，面临债务压力的平台国企不在少数，但公开暴露于公众视野之下甚至被迫向上级单位求援的，依旧少之又少。

突破预算约束的发力方向悄然转向。所谓“因地制宜、各显神通”，其实不外乎向上争取资源、同侪抱团取暖、向下精打细算而已。除了已有明确规矩的地方政府债置换以外，向上的“预算软约束”之路暂时不通。同一层级的地方平台往往是难兄难弟，彼此担保起不到增信作用，短期互相拆借也只是治标不治本。唯有向下调动各方面资源——包括金融机构资源——才是事实可行的思路。于是，“逆向预算软约束”的现象越来越多起来。

事实上，中国基层政府动员预算外资源的行为由来已久。

首先是非金融体系资源。由于政府处于地方经济生态的最顶层，可支配的有形资源、无形资源相对于其他行为主体而言更为丰富。辖区各经济主体对政府并非没有约束，但总体上，这类约束是“软约束”，充分“硬化”约束仍需要期待法治社会建设更进一步。

其次是金融体系资源。基层政府与银行的博弈由来已久，垂直管理的大型银行在行政力量上对基层政府具有压倒性的优势，但当地分支机构又紧密依赖基层政府及其可动员的各类经济资源，长期动态博弈下，银行资源可以认为是较有弹性空间的。此外，众所周知，正规银行体系以外的影子银行体系近年来事实上是广大中小企业和基层政府平台的不可或缺的助力，而相较于正规银行体系，影子银行总体上在政府——哪怕是基层政府——面前仍旧处于弱势地位。不少基层地方政府由于金融经验的匮乏，甚至把影子银行体系的行为逻辑与正规银行体系混为一谈。然而，影子银行相关机构虽然弱势，但由于并不久在当地，遇到纠纷或利益冲突，往往会选择以法律武器维护自身权益，这也是动态博弈框架下所可以预见的结果。案例不胜枚举，未来仍将不断上演。金融契约关系进一步法治化、正规化终究是历史前行的正确方向。

突破预算约束的行为必然会指向阻力更小的方向，基层政府“逆向预算软约束”最终只会损害民众利益和国家整体福利。近期的中央政治局会议针对金融供给侧结构性改革指出，“把握好风险处置节奏和力度，压实金融机构、地方政府、金融监管部门责任。”强化责任意识的矛头会直指“逆向预算软约束”，相信一定会收到良好的效果。但在这一过程中，如果金融机构投资者的风险偏好进一步降低，信用分层情况有增无减，那么动员预算外资源能力大幅削弱的基层地方政府如何有效应对，值得我们高度关注。

（编辑：欧阳觅剑）

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