南财快评：优化营商环境不是“考试评比”，而是“事业发展”

10月8日，李克强总理主持召开国务院常务会议，会议审议通过《优化营商环境条例（草案）》，这标志着优化营商环境的立法工作已进入了最后的成果收获阶段，反映了中央政府在这方面的政治决心。事实上，近年来我国各级政府部门在不同场合都把优化营商环境视为核心工作之一，不少地区也正在推动地方性立法的出台。然而，我们也应当考虑到，营商环境的优化是一个长期的制度演化过程，不能停留在短期的“口号”层面，也显然不是依靠某部特定的法律文件就可以一蹴而就的，所以这时候我们也需要去做一些深层次的思考和反思。

其一，优化营商环境的工作不能简单等同于争取一个好的“世界排名”。这几年来，因为各种原因，公众和媒体对于世界银行每年给各国营商环境的评分与排名倾注了极大的关注，也确实，中国的排名近年来呈现不断上升的趋势。但是，我们在重视世行排名的宣传效应的同时，也应当清醒地意识到，对一个国家的营商环境的综合评价标准本应当是非常多元化，甚至是个性化的，世行的评价体系相当于一套有标准答案的结构性试题，对照着这套“试题”，我们确实可以发现自身的短板在哪里，今后的努力方向在在哪里；不过，如果机械地把营商环境的打造理解成为“试卷答题”的话，那很有可能掉入“应试教育”的陷阱，甚至可能出现“考什么就学什么”这样的“应试策略”，那就会偏离这项工作的原意。毕竟，对照着成文的指标体系去推动纸面上的法律规则的立、改、废，这实际上并不难，但难的是法律规则运行的外部环境的整体改善。

其二，我们需要意识到，不同的企业所感受到的营商环境可能是有差异，甚至是有很大差异的。对于大型企业（包括国企和外企）来说，它们本身拥有较多的社会关系资源（包括了政治关系资源），因此它们在市场进入、日常运营乃至纠纷解决过程中总是可以享受到各种的优待和便利，其实这也符合了各地政府及其官员的行为偏好，毕竟大企业所带来的资金和就业机会总是最吸引人的。所以说，最终在评判一个地区营商环境优劣的时候，我们不能以大企业的感受为依凭，而是要去看看中小企业在开办和日常经营过程中的实际感受如何，它们在和政府部门和司法部门打交道的时候获得了多大程度的重视。

其三，我们往往强调，为了优化营商环境，政府或者司法部门应当要“做些什么”，比如在权利保护方面，公共部门对于企业的自主经营权、财产权和知识产权的积极保护自然是不可或缺的；但另一方面，在某些场合下我们也应当强调公共部门（包括立法、行政和司法部门）及其官员“不做什么”，应当对市场抱有“敬畏之心”。比如说，公共部门应当克制自身以各种理由干预微观交易活动的冲动，因为保护自由意志下的契约权利也是产权保护的重要方面。我们会发现的事实情况是（几乎在所有国家都是），公共部门基于保护弱势群体（比如劳动者、消费者、房屋租客等）的出发点而去干预合同法律关系的内容，设定强制性的“保护标准”，但收获的结果往往却事与愿违：这种干预会实质上减损了弱势群体获得的可能交易机会，提升其参与市场交易的成本，剥夺了其通过自由交易本可以获得的福利；同时，干预也会令提供产品和服务的企业徒增成本。由此，优化营商环境工作不仅考验公共部门做了哪些努力，也考验它们努力克制了什么。

其四，优化营商环境的一个制度性举措应当是推动更多的社会资本形成，一个国家的资本越多，各种交易活动开展的频率就越高，创造新财富的可能空间因此也就越大。秘鲁经济学家德·索托发现，很多国家之所以穷，并不是因为缺乏资源，而是因为缺乏让这些资源成为资本，从而进入市场交易的制度保障。比照我们近年来的法律制度发展，确实已经在这方面做了不少努力，例如农村土地制度的改革推动了更多类型的土地权利入市。另一方面，我们也要意识到，这里讲的资源未必是有形的财物，现实中各种无形资源也存在着资本化的要求，例如各种新兴的环境权利（诸如排污权、排放权、特许经营权）若能通过权利质押的方式进入融资市场，这就会起到扩大社会资本总量的效果，而此类交易的基础物权法律保障亟待跟进。还比如，针对目前人们讨论较多的个人信息法律保护问题，其实我们应当意识到，个人信息就是我们这个时代最为庞大的资源增量，而怎么把这块资源转换为资本，让其进入市场，这才是法律真正要考虑的，毕竟个人信息不能完全等同于传统语境下的隐私，对其保护的终极目标不是让其处于不为人所知的状态，而恰恰是要通过确立清晰的产权边界来促进有潜在价值的信息或数据的称为交易和流转的标的，以最终实现社会财富的最大化。

最后，关于人们关注较多的优化企业融资环境问题，我们应当客观地意识到，拓展小微企业尤其是初创企业的融资渠道不可能是简单地依赖于既有的大型商业银行体系的。商业银行的经营有着其巨大的特殊性，来源于社会公众的存款资金决定了商业银行的经营宗旨一定是厌恶风险、高度审慎的；而小微企业或者初创型的科技企业是普遍不能达到商业银行风险管理标准的，这是银行业自身的性质所决定的。在这种状况下，通过政治压力或者政策鼓励来要求商业银行为小微企业、初创企业提供融资服务不可能是一种长期可持续的做法，所以打造良好的小微企业、初创企业融资环境的根本渠道还是在于多层次资本市场体系建设的推进，在于通过证券法的修订来更加突出“鼓励资本形成”的公共政策，包含了注册制内容的科创版是一个正确的尝试方向，后续期待更多的资本市场改革出台。

总结起来说，营商环境优化的工作涉及了我们国家各个方面的制度规范，不可能毕其功于一役，它不是一场“考试评比”，而是国家长期的“事业发展”。 

（黄韬系浙江大学光华法学院研究员、博士生导师）

（编辑：李靖云）