系统重要性银行评估办法征求意见稿简评：系统重要性银行评估影响几何？
11月26日，中国人民银行、银保监会关于公开征求对《系统重要性银行评估办法（征求意见稿）》（以下简称《评估办法》）意见的通知。
国内系统重要性银行的监管对象包括商业银行、开发性银行和政策性银行，参评银行范围包括以杠杆率分母衡量的调整后表内外资产余额排名前30的银行和上一年度的系统重要性银行。
《评估办法》的D-SIBs评估体系包括“规模”、“关联度”、“可替代性”和“复杂性”4个一级指标，13个二级指标。
“可替代性”指标下创设了“境内营业机构数量”，没有使用存贷款相关指标，而欧盟、日本等多个其他国家和地区都在指标中纳入了存贷款业务相关指标；考虑到银行业务线上化的趋势以及大型的互联网银行的出现，上述指标显得不够全面，建议同时纳入存贷款业务相关指标。
“复杂性”指标下“交易类和可供出售证券”、“理财业务”两项指标的口径有待明确。对于“交易类和可供出售证券”指标，G-SIBs 评估中并非对上述资产的会计科目简单加总，而是根据其在LCR中是否属于合格优质流动性资产，对其进行扣减后再加总；对于“理财业务”，《评估指标》界定为“银行发行的非保本理财产品余额”，未明确是否包括银行理财子公司发行的理财产品，若包括后者，则更为合理的口径应当同时包括银行的基金子公司、信托子公司等各类资管机构发行的资管产品等。
被判定为D-SIBs的银行将遵循更高的附加资本要求，然而若附加资本要求参照此前要求的连续法计算，可能加剧银行年末冲时点、调整资产负债表的行为，建议对各档银行采用固定的附加资本要求。此外，为了避免附加资本要求骤然实施可能的负面影响，建议对附加资本要求设置较长过渡期。
一、国内系统重要性银行的监管对象
国内系统重要性银行的监管对象不仅包括商业银行，还包括了开发性银行和政策性银行。《评估办法》指出：“本办法适用于依法设立的商业银行、开发性银行和政策性银行。”这意味着，除了传统意义上的国有大型银行、股份制商业银行以及城农商行等商业银行之外，国家开发银行、进出口银行、农业发展银行等政策性和开发性银行也有可能成为国内系统重要性银行（D-SIBs）。以国家开发银行为例，原银监会在2017年11月发布了《国家开发银行监督管理办法》，其中要求：“开发银行应当在充分计提贷款损失准备等各项减值准备的基础上，计算并表和未并表的资本充足率，执行银监会有关资本充足率监管要求。”因此，若相应政策性或开发性银行被列为D-SIBs，也需要遵循相应的附加资本、杠杆率等相应监管要求。
《评估办法》指出，D-SIBs的参评银行范围包括以杠杆率分母衡量的调整后表内外资产余额排名前30的银行和上一年度的系统重要性银行。考虑到此前，人民银行等金融监管机构还未开展D-SIBs的评估。因此首年评估范围应仅包括“以杠杆率分母衡量的调整后表内外资产余额在所有银行中排名前30”。由于调整后表内外资产余额无公开披露数据，若按照2018年末总资产规模进行近似测算，参评银行涵盖3家政策性或开发性银行、6家国有大型银行、11家股份制银行、8家城商行以及2家农商行，涵盖总资产规模约为174.35万亿，占2018年末商业银行及政策性银行资产总额237.18万亿的73.5%。然而，根据《指导意见》所要求的参评机构范围，参评机构范围可以采用规模指标或数量指标两种方式：“参评标准可采用金融机构的规模指标，即所有参评机构表内外资产总额不低于监管部门统计的同口径上年末该行业总资产的75%；或采用金融机构的数量指标，即银行业、证券业和保险业参评机构数量分别不少于30家、10家和10家。”可见，《评估办法》采纳了其中的数量指标。
二、国内系统重要性银行评估指标
本次《评估办法》设计的D-SIBs评估体系包括“规模”、“关联度”、“可替代性”和“复杂性”4个一级指标，指标权重均为25%，每个一级指标下设若干二级指标，合计13个二级指标。一是规模，包含调整后的表内外资产余额1个指标；二是关联度，包含金融机构间资产、金融机构间负债及发行证券和其他融资工具3个指标；三是可替代性，包含通过支付系统或代理行结算的支付额、托管资产、代理代销业务和境内营业机构数量4个指标；四是复杂性，包含衍生产品、交易类和可供出售证券、非银行附属机构资产、理财业务和境外债权债务5个指标。
从具体的二级指标设计来看，《评估办法》参考了全球系统重要性银行（G-SIBs）的评分指标和其他国家D-SIBs的评分指标，并根据我国银行业的实际业务情况设计了部分指标：
（1）从规模指标来看，《评估办法》采用了G-SIBs评分指标中的“调整后的表内外资产余额”来衡量，即杠杆率指标的分母；
（2）从关联度指标来看，《评估办法》也与G-SIBs评分指标保持了一致；
（3）从可替代性指标来看，《评估办法》采纳了G-SIBs的部分指标，并对部分指标进行了调整和补充，其中，通过“支付系统或代理行结算的支付额”、“托管资产”2个指标，与G-SIBs保持一致，“代理代销业务”的指标口径在G-SIBs评分指标“有价证券承销额”的基础上增加了代理业务，应当注意的是，《评估办法》将“境内营业机构数量”作为可替代性指标之一，没有使用存贷款相关指标，而欧盟、日本等多个其他国家和地区都在指标中纳入了存贷款业务相关指标，用以衡量银行的可替代性或关联度。上述国家和地区纳入存贷款业务相关指标可能是因为，G-SIBs更多考虑国际金融市场的影响，存贷款业务对国际市场的风险传染影响较小，因而未纳入相关指标；而D-SIBs考虑对本国或本地区金融体系的影响，存贷款业务对国内或本地区金融市场和经济的影响和损害较大。而相比之下，尽管“境内营业机构数量”可以在一定程度上衡量银行的系统重要性（例如，日本的适配性监管中使用了这一指标对机构进行分类），考虑到银行业务线上化的趋势以及大型的互联网银行的出现，上述指标显得不够全面，建议同时纳入存贷款业务相关指标。
（4）从复杂性指标来看，《评估指标》采纳了G-SIBs的部分指标如“衍生产品”、“交易类和可供出售证券”，将“境外债权债务”作为复杂性指标纳入（G-SIBs评分中作为跨境业务的评估指标，权重更高），增加了“非银行附属机构资产”、“理财业务”两项指标。应当指出的是，目前《评估指标》中对于部分指标的统计口径还有待明确，对于“交易类和可供出售证券”指标，G-SIBs 评估中并非对上述资产的会计科目简单加总，而是根据其在LCR中是否属于合格优质流动性资产，对其进行扣减后再加总，例如，对于国债和政金债等一级资产，100%扣减，不计入上述规模（见图表6）；对于“理财业务”，《评估指标》界定为“银行发行的非保本理财产品余额”，未明确是否包括银行理财子公司发行的理财产品，若包括后者，则更为合理的口径应当同时包括银行的基金子公司、信托子公司等各类资管机构发行的资管产品等。
在认定D-SIBs名单时，监管机构将按照系统重要性得分是否超过300分确定，并根据得分高低分组实行差异化监管。《评估办法》指出，系统重要性得分的计算方法为：“每一参评银行某一具体指标的得分是其该指标数值除以所有参评银行该指标的总数值，然后用所得结果乘以10000后得到以基点计的该指标得分。各指标得分与相应权重的乘积之和，即为该参评银行的系统重要性得分。”对于认定为D-SIBs的阈值，《评估办法》明确：“得分达到300分的银行被纳入系统重要性银行初始名单。”D-SIBs具体还将按照300至449分、450分至599分、600分至1399分、1400分以上四个组别明确相应的差异化监管标准。以附加资本要求为例，各个组别不同的银行适用的附加资本要求将有所不同。应当指出的是，D-SIBs除了得分判断之外，还纳入了监管的相机抉择判断。即将部分得分低于300分，但是系统重要性较高的银行纳入D-SIBs的范畴。然而监管判断的门槛较高，将仅在个别情况下使用。《评估办法》指出：“人民银行、银保监会可根据其他定量或定性辅助信息，提出将系统重要性得分低于300分的参评银行加入系统重要性银行名单的监管判断建议，与初始名单一并提交金融委办公室。使用监管判断的门槛应较高，即只在个别情况下改变根据系统重要性得分确定的系统重要性银行初始名单。”
值得注意的是，为了适应金融市场的变化，国务院金融委将每三年对评估流程和方法进行例行审议，或根据行业变化情况开展额外审议，调整和完善评估流程和方法。《评估办法》中要求：“金融委每三年对本办法规定的评估流程和方法进行审议，并进行必要调整与完善。行业发生显著变化、现有评估流程和方法不能满足防范系统性风险实际需要的，金融委可对评估流程和方法进行额外审议。”
三、评为国内系统重要性银行有何影响？
最后被判定为D-SIBs的银行将遵循更高的附加资本要求，然而若附加资本要求参照此前要求的连续法计算，可能加剧银行年末冲时点、调整资产负债表的行为。此前，2012年原银监会发布的《商业银行资本管理办法（试行）》（银监会2012年第1号）要求：“国内系统重要性银行附加资本要求为风险加权资产的1%，由核心一级资本满足。”2018年11月，人民银行等部门联合印发的《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》（银发〔2018〕301号，以下简称“《指导意见》”）中要求：“为反映金融机构的系统重要性程度，附加资本采用连续法计算，即选取系统重要性得分最高的金融机构作为基准机构，确定其附加资本要求，其他机构的附加资本要求根据系统重要性得分与基准机构得分的比值确定。当对系统重要性金融机构进行分组监管时，可在各组内分别选取系统重要性得分最高的机构作为各组的基准机构，组内其他机构的附加资本要求采用连续法确定。”此外，从G-SIBs的实际监管来看，对于各个分组直接给定了不同的附加资本要求。若采用连续法计算附加资本要求，叠加每年评分的要求，可能造成银行每年的附加资本要求都有所波动，同时容易加剧银行年末冲时点、调整资产负债表的行为，建议对D-SIBs的附加资本要求采用分档直接给定附加资本水平的方式。
值得注意的是，参照国际经验，为了避免附加资本要求骤然实施可能的负面影响，往往对附加资本要求的实施设置了较长的过渡期。欧洲银行监管局（EBA）2014年发布了欧盟O-SII（即欧盟版D-SIBs）的评估标准，德国、法国等国为其境内的O-SII满足附加资本要求设置了近5年的过渡期，要求其自2016年1月1日起逐步满足附加资本要求，至2019年1月1日完全满足附加资本要求[3]。甚至在英国，虽早已进行了O-SII机构的认定，但截至2018年年底仍未明确各机构附加资本要求。与此同时，我国香港地区D-SIBs系统重要性附加资本要求也设置了类似法、德等国的逐步达标较长过渡期的安排。虽然参照我国经验，即使按照1%的附加资本要求，绝大多数大中型银行也能满足要求，但是考虑到《资管新规》老资产回表、支持实体经济信贷投放等一系列要求商业银行资本充足率将继续承压。因此建议我国监管机构能参照境外经验，对附加资本要求的落地合理设置较长的过渡期，避免可能产生的负面影响。
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