土地管理法完成新一轮修改后，土地改革的下一程，应当怎么走？

12月6日，中国（深圳）综合开发研究院主办的“协同创新高端论坛”在北京举行。

在此次论坛上，清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明教授建议，应当通过对物权法等上位法的修改，赋予城乡建设用地同等权利，尤其是要赋予农村集体住宅用地完整的用益物权。

在主旨演讲中，蔡继明分析了城乡融合发展存在的三方面问题。

第一，城市化水平不高。

蔡继明指出，2018年常住人口城镇化率达到59.58%，但是户籍人口城镇化率只有43.37%。

这个数据意味者，有大约2.3亿农民工没有常住地的城镇户口，由此造成他们不能在就业、社会保障、医疗、住房、子女入学等方面享受城市居民的同等福利和待遇。

同时，计算常住人口城镇化的过程中，还包含了3亿左右居住在建制镇里面的“镇民”。如果只用市民来衡量，我国的城镇化率只有36.43%，并且城镇化速度还在不断降低。

第二，农业劳动生产率低。

2018年农业产值只占GDP的7.6%，但是农业就业人口占全国总就业人口25.04%，其原因主要是户均土地规模过于狭小，目前只有8.6亩。

如果按百亩作为规模经营的标准，那相差甚远，全国2.3亿农户当中只有300万户能达到50亩以上。

因此，不加快城镇化进程转移农村剩余劳动力，不加快土地流转实现农户的规模经营，乡村振兴中产业兴旺的目标难以实现。

第三，土地资源配置失衡。

首先，自从2013年以来我国的耕地保有量一直维持在20亿亩左右，距离18亿亩耕地红线还有调控空间。当前我国粮食年产量保持在6亿吨左右，人均的粮食拥有量640公斤，保护耕地固然重要，但已经不是最迫切的任务。

其次，城市建设用地9万多平方公里，农村集体建设用地19万平方公里，农村常住的人口已经下降到总人口的50%以下，但农村建设用地的存量却是城市建设用地的两倍以上。

而在农村建设用地中，70%是宅基地。其中闲置的宅基地，有关数据显示为3000万亩，相当于城市住宅用地的总和。

最后，蔡继明指出，城市土地扩张的速度超过人口增长的速度是一个世界性的规律。

我国从2000年到2017年这17年期间，城镇土地的增长率和人口增长率之比是1.69，1990-2000年世界平均水平是2.19。

当前我国城镇人均建设用地119平方米，2000年世界平均水平是214平方米。同时，我国的建设用地占全国国土面积4.1%，美国是5.8%，英国是8.3%，日本是8.9%。

从地区分布来看，改革开放以来大量人口由中西部向东部迁徙，而国土部门每年城市新增建设用地指标的分配却在从东部向中西部倾斜。

如何解决上述三大问题？蔡继明给出了他的建议。

蔡继明认为，城市化水平不高和农业劳动生产率低下，都与土地资源配置密切相关，而土地资源配置的不合理，根本原因是排斥了市场的决定性作用。

十八届三中全会决定明确提出让市场在资源配置中起决定性作用，要建立城乡统一的建设用地市场。蔡继明认为，必须实现集体土地和国有土地同地同权同价，尤其是宅基地。

当前，农村的宅基地只有使用权、居住权，没有收益权、抵押权、转让权。而城市的住宅用地则具有完整的用益物权。

这次土地管理法的修改，仍然把农村宅基地使用权的退出转让范围，限制在村集体经济组织内部。而只有允许农村宅基地使用权在村与村、村与镇、村镇与城市之间流转，并赋予其担保抵押权，才能有效增加农民的财产收入，使土地在城乡之间得到合理配置。

蔡继明进一步指出，作为土地管理法的上位法，物权法没有赋予农村集体建设用地完整的用益物权。建议通过物权法相关条款的修改，赋予城乡建设用地（包括宅基地）同等的权利。