成渝城市群高质量发展“期中考”：中间带城市跨区域合作进行时

12月上旬，一场关于成渝城市群如何发展的研讨会，在位于成都和重庆之间的遂宁市举行。

与会者中不乏国内长期研究城市群、都市圈发展的专家学者，大家讨论激烈，亦有所隐忧：从时间节点看，这个西部经济体量最高的城市群的“期中考”已经非常接近——2016年出台的《成渝城市群发展规划》提出，“到2020年，基本建成经济充满活力、生活品质优良、生态环境优美的国家级城市群。”

但中国区域科学协会理事长肖金成认为，目前成渝城市群的总体状态“还仍像一群城市，而非一个城市群”。

北京大学经济研究所教授王大树则以长三角城市群类比，他指出，尽管成都与重庆之间的交通已实现1.5小时通达，但其他城市之间的交通便利化程度仍较落后。

而其后追兵甚紧，长江中游城市群正加速发展，以期和成渝城市群争夺继京津冀、长三角、珠三角之后的中国城市群“第四极”。

对于上述种种挑战，一个较为明确的共识是：在经济高质量发展的背景下，成渝城市群实现“经济、生活品质、生态环境”等方面的目标，如何切实有效的培育除成都、重庆之外的次级核心城市，将是“迎考”关键之举。

解决城市群中间带塌陷

高质量发展根本在于经济的活力、创新力和竞争力。就区域经济而言，则是如何进一步激发城市经济发展的动力。

但成渝城市群在经济高质量发展中面临的难题是：位于成都和重庆之间的中间带城市，缺乏一个副中心城市。

截至2019年三季度，成都GDP达到12047.26亿元，重庆市为16073.56亿元，而成渝城市群内部的其他城市，GDP最高的绵阳市仅1873.47亿元，仅为成都的15%、重庆的12%。

暂且不论京津冀、长三角、珠三角城市群，即使是在长江中游城市群内部，其核心城市与次级城市之间的GDP差距亦未有如此距离。

“在发展城市经济的过程中，过去的做法更多是把城市拆分细划为行政区划和主体，调动城市内部的积极性来推动经济发展”，四川省社科院原副院长盛毅对21世纪经济报道记者表示，“在经济高质量发展的要求下，数量型的发展已经不适应，这需要以创新模式促进资源要素的集聚，优化原有的资源配置”。

盛毅认为，如果依靠成都和重庆两大都市圈的经济影响力，去推动成渝城市群内部的众多城市发展，时间较为漫长，其中的阻力之一是，每个市、县区都有自身的经济发展和产业培育任务，难以在短期内形成有效的合力。

“当行政阻力大于经济引力时，便需要以区域整合的方式，促进城市群和都市圈的发展。”他说。

基于此，盛毅提出，在成渝城市群中间带城市中，要发展多个次级都市圈，需要进行适当的行政区划调整，“中间带的很多城市，市域面积较小，难以承接人口和产业转移，而在行政区域化调整后，则有利于生产力空间的布局”。

以遂宁市为例，盛毅提出，尽管其地理位置优越——位于成都和重庆两大城市之间，“但其内生发展能力较弱，单纯依靠市场机制的作用推动城市发展，不仅过程很长，且不利于抓住产业发展机遇，如果遂宁市能够扩大行政区域，将掌握更多主动权，促进城市加速壮大”。

盛毅同时提出，不仅是简单的行政区域调整，对某些城市的部分或全部功能托管和代管，亦是可行方法之一。

中间城市新区设想

城市经济的高质量发展，合作共赢是关键。

21世纪经济报道记者了解到，在四川省内部一直有建言：作为成渝城市群次核心区域的内江市和自贡市，尽管在2018年签署了《推动内江自贡同城化发展合作协议》，但两座城市如何做大经济总量方面一直未有突出进展，因此是否能以部分行政区划调整的方式，赋予两座城市更大的发展空间，同时在四川省内部成立“自贡内江新区”，其核心区域内的产业布局由两市共管，其余区域则作为协管区。

但这与过去的行政区划调整相比，涉及到县级以上行政区划调整事项，按程序应由内江市和自贡市人民政府分别逐级上报国务院审批。

同时，四川省民政厅对此作出的回应称，“内江、自贡合并”属于上述行政区划调整建议，是事关内江市、自贡市乃至我省改革、发展和稳定大局，涉及面广，牵涉部门、人员多，是否具有可行性和必要性，尚需充分调查研究和科学论证评估。

在四川省积极解决内部城市发展问题的同时，重庆市亦未将成渝城市群发展的问题悬停案上。

事实上，自2019年7月重庆市党政代表团赴四川省学习考察后，重庆在与四川省、成都市加快推进成渝城市群一体化发展，做出了诸多努力——如重庆和四川共同签署相关工作方案或工作协议，推动陆海新通道建设、中新（重庆）项目发展等。

12月18日，重庆海关、成都海关在重庆还签署了“共同推动成渝经济区开放发展合作备忘录”，以促进成渝城市群进一步开放和发展。其中包括“共同促进海关特殊监管区域高水平开放高质量发展”、“共同推动完善口岸开放功能、共同支持外贸优势产业发展”等。

但重庆社科院城市与区域经济研究所所长、重庆城市提升战略研究中心主任彭劲松认为，“目前成渝城市群内部的互动，主要表现为成都和重庆之间的互动”。

他认为应该进一步推进城市群内部的次级经济带中的中小城市发展，如交通、产业互补发展，加强城市之间的紧密度，“什么时候中间带城市起来了，才能真正称为成渝城市群”。

跨区域合作进行时

重庆理工大学教授、MBA教育中心主任邱冬阳对21世纪经济报道记者表示，成渝城市群内部中小城市的经济高质量发展，即是要实现产业方面的合理分工。

“产业差异化发展，并非是划分为不同产业的功能区，而是在同一个产业链上差异化发展，即不同城市根据自身产业基础，承接产业链上的不同环节，最终形成上中下游的完整梯度。”邱冬阳说。

事实上，面对即将到来的2020年“期中考”，成渝城市群内部的众多城市并未停留在“等政策”、“要资金”的阶段，而是已经开始了跨区域的城市合作。

以四川省广安市为例，其推出跨区域合作新方式：对内加强蓉广合作，即企业的研发创新在成都，生产转化放在广安，而又依托广安与重庆毗邻的地理优势，承接重庆的产业转移，从而实现成都与重庆产业合作的“岛链”。

此外，广安市还制定了《建设川渝合作示范城市推进方案》，将和重庆在规划、交通、产业、公共服务、生态环境、机制体制六个方面开展合作；乃至在广安的“十四五”发展规划编制准备中，与重庆保持密切对接，以谋划合作大框架。

不仅是广安，据参加上述研讨会的遂宁市发展改革委主任夏海荣介绍，目前遂宁已与重庆的潼南区在推进涪江干流双江航电枢纽工程建设、涪江复航等多个领域开展了实质性合作。

毗邻成都天府国际机场的资阳市，以“成渝门户枢纽型临空新兴城市”对城市重新定位。同时还与重庆江北机场所在的重庆渝北区，以跨区域合作的方式，共同进行临空产业建设。

而根据相关计划，四川省与重庆市毗邻的6个地级市：泸州市、遂宁市、内江市、广安市、达州市、资阳市共同将成立“成渝城市群一体化发展毗邻地区合作联盟”；此外，还将重点推动广安、潼南、达万、泸内荣永等川渝合作示范区协同发展，促进条件成熟的地区加强分工协作，推进川渝合作示范区广安片区、潼南片区建设，深化泸内荣永达万、成渝轴线区（市）县等经济协作区合作，推动潼南、大足、荣昌、资阳共建成渝中部产业聚集示范区，建设成渝城市群一体化发展示范区，进而推动川渝毗邻地区协同发展。

邱冬阳还认为，成渝城市群在面临其他城市群竞争的情况下，需要增强抱团意识，即共同努力将“成渝制造”的概念推向市场——在新的形势下，成渝之间不能仅仅把目光停留在内部竞争中，应瞄准全国市场和海外市场，以融入全球供应链为目标，整体打造成渝城市群产业。

交通方面的缺陷亦需要加快弥补。王大树建议，参照长三角城市群的交通便利化程度，成渝城市群内部应该实现以成渝高铁为主、多条城际铁路为辅的复合交通网络，以缩减城市之间的时空距离。邱冬阳则提议，成渝城市群应效仿东京都市圈的经验，在高铁坐席上优化配置，推出“固定坐席”和“自由坐席”，后者方便商旅客人，不用提前订票，随时进站随时乘车。

（编辑：耿雁冰）

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